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杨广及郭衍密切配合，按照预先计划的线路，又带领隋文帝杨坚、独孤皇后以及随行文武大臣，到朔州其他重点地方逐一巡视，结果都令人非常满意。
于是，一行人马于二月二十一日离开朔州，沿长城往东北巡视。抵达马邑，滞留数日，折向东南，到雁门。又从雁门向南，到楼烦，再由楼烦回到晋阳。这片区域，皆受杨广节制，也都在事前做过精心安排布置，所以，巡视的结果，自然都很满意。特别是这些区域都是隋朝北方重要的边境重镇，一度皆是中原汉族政权和北方少数民族政权激烈争夺的地方，都曾有重兵布置。通过巡视，人们亲眼看到了杨广在治军和施政方面所取得的杰出成就，对他的非凡才能均极力推崇。只是沿途走走停停，耽搁的时日较多，待回到晋阳，已是三月中旬。待大家稍作休整，到晋祠里去游览时，春风和煦，阳光明媚，各色花儿竞相开放，馥郁的香味一浪高过一浪。中国北方的春天，真正来临了。
没过几日，苏威、杨雄、牛弘等人也如约从京城赶到了晋阳，于是，大家再次聚集在杨广的并州总管府大堂，商议兵制改革的事情。
吏部尚书牛弘，本姓裛，字里仁，安定鹑觚人。父亲裛允，在北魏时任侍中、工部尚书，封临泾公，赐姓牛。牛弘小的时候就聪明好学，博览群书，极富才名。北周时，牛弘出仕，曾任中外府记室、内史上士，转纳言上士，专管文书，声名极佳。后升任威烈将军、员外散骑侍郎，负责修《起居注》。
隋朝开国，牛弘升任散骑常侍、秘书监。因为长期的战乱，历代文献典籍散失严重，牛弘因此上表朝廷，请求开民间献书之路。隋文帝杨坚采纳了他的意见，于是下诏，凡是民间有人献书一卷，朝廷赏缣一匹。这个措施实行之后，过了一年多时间，许多散落民间的文献纷纷收归朝廷。牛弘因为建此大功，晋爵为奇章郡公，食邑一千五百户。
583年，牛弘被任命为礼部尚书，奉命修撰《五礼》。最后成百卷，颁行于天下，对倡导儒家思想和礼仪，教化民众，发挥了重大作用。牛弘的学识成就，既为隋文帝杨坚器重，在社会上也享有极高的声望。
586年，牛弘被任命为太常卿。589年，也就是去年，隋文帝杨坚下诏正定新乐，牛弘提出建议，请求十一月以黄钟为宫，十二月以太簇为宫。杨坚认为他的建议很好，下诏让他与姚察、许善心、何妥、虞世基等人一起，正定新乐。
不久，隋文帝杨坚任命牛弘为吏部尚书。上任之后，牛弘大胆重用有名望的儒生，受到隋文帝杨坚的肯定。
牛弘宽厚大度，心态平和，待人处事和同朝以学识才学著称的其他同僚都不相同。譬如杨素和虞庆则相互攻击，苏威和李德林交恶，唯有牛弘，赢得了大家的礼敬。杨素和牛弘曾经是同学，不仅领兵打仗非常厉害，个人才华也异于常人，善于诗文，书法方面也有极高的成就，但就是心高气傲，几乎看不起其他人，唯独一直对牛弘非常敬重。
有一次，杨素将要领兵去和突厥交战，临行之前到太常与牛弘话别。后来，牛弘送杨素出来，到中门，牛弘就停了下来。
杨素对牛弘说：“大将出征，所以来话别，为什么相送如此近呢？”
牛弘对杨素拱拱手，并不多说，然后就退回去了。对此，杨素也不放在心上。
牛弘等人的到来，使得隋朝重要的权臣和武将，除了尚书右仆射高颎、太子杨勇等负责留守京城长安之外，几乎全部齐集到了晋阳。隋文帝杨坚如此安排，足见他对杨广主理并州政事的认可和肯定，也足见杨广身份地位的特殊。
以杨广的聪明才智，对此与其说是洞如观火，不如说是他和爱妃萧氏精心谋划来的结果。于是，当人们全部聚集在自己的总管府大堂之上以后，他也就放开了胆子，率先抒发自己的主张。
他说：“当今的兵制，乃是沿袭北魏以来的府兵制，卑职以为，已经到了需要改革的时候了。理由有三：其一，任何制度都必须因时事而定，时事在变，制度也因随之而变；其二，如今四海统一，天下太平，成丁从军，田地势必荒芜，国力消耗过甚，出大于入，于国家及黎民百姓不利；其三，军权当在朝廷，府兵制可能会导致将帅拥兵自重，轻视朝廷。”
他这三条理由说出，完全切中要害，让别人无法驳斥和反对。前面的两条理由说的完全都是事实，不容驳斥和反对。但更重要的是第三条理由，一旦对此持有异议，就难逃想要拥兵自重之嫌。于是，杨广的话一说完，文武大臣齐皆附和。更有一些意欲结交杨广的文武官员，不吝溢美之词，对杨广个人竭力赞美。
过了一会儿，隋文帝杨坚见大家认识统一，一致赞成杨广改革兵制的建议，心里也很高兴，便说：“朕也觉得广儿所言，句句在理。既然大家都觉得改革兵制势在必行，那就想想该如何改吧！”
于是，大家纷纷各抒己见，发表自己对改革兵制的具体主张，气氛极为热烈。但是，虽然大家的态度都很积极，热情都很高涨，但兵制改革，毕竟是关乎国家根本的大事，涉及的领域极为宽泛，细枝末节的事情也极为繁琐。于是，这样热烈的气氛，一直持续了三天的时间，最终才在杨广提议的初步方案框架下，形成基本一致的意见。核心不外乎两个：其一是结合已经推行全国的均田制，将原来府兵制的军户编入民户，改属州县管理。农忙的时候种田，农闲的时候操练，两不耽误，且相得益彰。其二是军队的统辖和指挥机制。先前所设的全国十二卫府和东宫十率不变，统辖全国所有的军队，包括禁卫军和地方军队。遇有战事，在藉的军人，自带铠甲和兵器，归于所属的卫府指挥。
议定之后，隋文帝杨坚交代内史令李德林起草诏书，准备颁行天下。
