东汉初年，功臣众多，封侯者百余人，其中功绩较大，在明帝时得以图像于云台的共二十八人。列侯封地大者六县，超过汉高祖刘邦对功臣侯的封赏。但是在政治上，汉光武帝刘秀则一反汉高祖以功臣任丞相执政的办法，不给功臣实权实职，剥夺他们的兵柄。功臣侯除了任边将的以外，多在京城以列侯奉朝请，只有邓禹、李通、贾复等少数人，得与公卿参议大政。对于外戚，光武帝在经济方面尽量优容，例如郭皇后家号为“琼厨金穴”。但是鉴于王莽以外戚篡汉，光武帝不让外戚干预政事，不给他们尊贵地位。马援功勋很大，但以身为外戚，甚至不得列入云台二十八将数中。汉明帝刘庄令外戚阴、邓等家互相纠察。梁松、窦穆虽尚公主，但是都由于请托郡县、干乱政事而受到屠戮。章帝后兄窦宪以贱价强买明帝女沁水公主园田，章帝甚至切责窦宪，还说“国家弃宪如孤雏腐鼠耳！”对于宗室诸王，光武帝申明旧制“阿附藩王之法”，不让他们蓄养羽翼。建武二十八年（52），光武帝命郡县收捕诸王宾客，牵连而死者以千数。明帝兄弟楚王英被告结交方士，作符瑞图书，楚王被迫自杀。永平十四年（71），明帝又穷治楚王之狱，被株连而致死徙的外戚、诸侯、豪强、官吏又以千计，系狱的还有数千人。
在中央政府中，号称三公的太尉、司徒、司空只是名义上的政府首脑，实际权力在中朝的尚书台。光武帝曾裁并其他许多中朝官职，所以尚书台更能集中事权。尚书台设千石的尚书令和六百石和尚书仆射，令、仆射以下有六曹尚书分掌庶政，每曹有丞、郎若干人。皇帝挑选亲信的三公或其他大臣“录尚书事”，实际上等于自己直接指挥尚书台，所以尚书台专权用事就是专制皇权的加强。宫内有些官职西汉时例由士人充任或者参用士人，这时专由宦官充任，以便皇帝直接掌握，随意指使。然而，皇权强固和相权微弱，在东汉后期王朝衰败的条件下，却导致外戚宦官挟主专权，这是东汉统治者始料所不及的。
在地方政权方面，光武帝裁并四百多县，这相当于西汉末年县、邑、道、侯国数的四分之一。吏职减去了十分之九，边塞的亭候吏卒也陆续罢省了。这些措施主要是为了减少开支。地方政权中重要的改革之一，是州的地位由监察区域逐渐变为具有郡以上一级地方政权性质的行政区域刺史则相应地变为具有统郡职能的长官。刺史举劾官吏，不再需要三公案验，即可黜免刺史有了固定治所，只需年终派计吏奏事，不复自诣京师。不过这是一个逐渐的变化，到东汉末年才算完成。另一个重要改革，是光武帝废除内郡的地方兵，裁撤郡都尉，并其职于太守取消郡内每年征兵操练的都试，让地方兵吏一律归还民伍。废除内郡地方兵后，国家军队常常招募农民或征发刑徒组成，指挥权完全集中在中央和皇帝之手。这样就有可能加强皇帝镇压和控制的力量，减少州郡豪强掌握本地军队的机会。不过终东汉之世，内郡地方兵并未全废，有事的时候，仍常征发郡兵，由太守或刺史率领作战。内郡的都尉也常复置。但是内郡地方兵缺乏经常的训练，战斗力不如西汉的正卒、卫士、戍卒。同时刺史领兵之制，使刺史兼有一州军政大权，开东汉末年州牧、刺史割据之渐。这些结果，也是同东汉统治者加强专制集权的愿望背道而驰的。
光武帝深知儒学是封建统治者重要的精神武器，所以他特别提倡讲经论理，从儒生中选择统治人才。早在建武五年，那时皇家宫室还未修饰，统一战争还未结束，光武帝就着手建立太学，设置博士，让他们各以“家法”传授诸经。明帝更是广召名儒，自居讲席，让诸儒执经问难。郡国学校也纷纷建立起来。东汉除了通过学校培植统治人才以外，更重要的是用察举孝廉、征辟僚属以及举贤良方正、直言极谏、茂才、明经等科目，网罗地主士大夫的子弟做官。孝廉按郡内人口每二十万人举一人为率，每岁选拔，是儒生仕进的主要阶梯。征辟由三公及郡守为之，被征辟的士大夫，往往由于“才高名重”而躐等升迁。光武帝对于隐居山林，不仕王莽的人，多方搜求，重礼征聘，表示他对封建名节的表彰，企图以此使“天下归心”。他以特礼对待隐居不仕的严光（严子陵），就是一个著名的例证。东汉王朝通过提倡经学，表彰名节，广开仕宦之路，收揽和培育了大量的统治人才，养成了重名节的社会风气，使它自己在豪强势力迅速发展的时候仍然得以维持统治。
外戚、宦官的黑暗统治 东汉王朝专制体制的加强，在一定的时间内起着稳定封建秩序的作用。但是和帝以后，当这个王朝趋于衰败时，强化的专制体制又起着相反的作用，促成了外戚、宦官的专权和他们之间的斗争。
和帝十岁即位，窦太后临朝，太后兄窦宪受命为侍中，内管机密，出宣诰命，实际上掌握政权。窦宪诸弟居亲要之职，大批窦氏党徒，都做了朝官或守令。窦宪以“仁厚委随”的老臣邓彪为太傅录尚书事，以与自己呼应。窦氏的奴客缇骑，杀人越货，横行京师。和帝在深宫中与内外臣僚隔绝，可以依靠的只有贴身的宦官，永元四年（92），他用宦官郑众掌握的一部分禁军，消灭了窦氏势力。郑众从此参预政事，并受封为郸乡侯，这是宦官用权和封侯的开始。
安帝十三岁即位，实际掌权的是和熹邓皇后和她的兄弟邓骘等人。这期间，邓太后除了并用外戚、宦官以外，又起用名士杨震等，以图取得士大夫的支持。邓太后死，安帝与宦官李闰、江京等合谋，消灭了邓氏势力。此后李闰、江京等人大权在握，而皇后阎氏的兄弟阎显等人也居卿校之位，形成宦官与外戚阎氏共同专权的局面。
延光四年（125），宦官孙程等十九人，拥立十一岁的济阴王为帝（汉顺帝），并且杀掉阎显。顺帝时，孙程等十九人皆得封侯，宦官的权势大为增长。他们不但可以充任朝官，还可以养子袭爵。后来，顺帝也扶植外戚势力，相继拜后父梁商和商子冀为大将军。
顺帝死后，梁太后和梁冀先后选立冲（两岁）、质（八岁）、桓（十五岁）三帝。梁太后也任用宦官，还扩充太学。尽力争取宦官和官僚士大夫的支持，但是根本大权还是掌握在梁冀手里。梁冀为大将军平尚书事，专权近二十年。他的宗亲姻戚充斥朝廷和郡县，官吏升迁，都得先向他谢恩，满足他的各种需索。他还派人出塞，交通外国，广求异物。他又在洛阳周围强占土地，调发卒徒，兴建私人苑囿，绵延近千里。他擅立苛刻禁令，不许别人触动苑中一草一木，苑兔被人误杀，牵连处死的至十多人。他还占夺几千口良人作奴婢，名之曰“自卖人”。梁冀当政时期，对郡县的调发比过去增多十倍，人民大批地死于官府的篓楚之下。延熹二年（159），梁皇后（桓帝后，梁冀之妹）死，桓帝与宦官单超等人合谋消灭梁氏。梁冀被抄的家财达三十多万万，官府获得这笔巨大收入后，得以在这一年减收天下租税之半。
梁冀死后，宦官独揽政权，同时封侯者五人。他们“手握王爵，口含天宪”，权势达于顶点。宦官的兄弟姻亲临州宰郡，杀人越货，与盗贼无异。宦官侯览前后夺人宅舍竟达三百八十一所，夺人田地一百一十八顷。
和帝以来外戚、宦官交替专权，是封建统治集团的内部矛盾在专制制度下的尖锐表现。专制制度的完备，使权力高度集中于皇帝之手，皇帝成为一切权力的化身，觊觎权力的人，都力图挟持皇帝。外戚易于接近皇帝，利用皇帝幼弱，掌握朝政，而宦官又因缘时会，取外戚的地位而代之。无论外戚或宦官当权，都力图拥立幼主，以便自己继续操纵。他们又都趁权力在手的时候排除异己，竭泽而渔。从封建士大夫看来，宦官是他们所不齿的微贱的暴发户，所以在外戚、宦官的争斗中，外戚较多地得到士大夫的支持。但是也有一些士大夫攀附宦官，苟且求进。随着这种斗争的愈演愈烈，东汉统治愈来愈腐朽，大规模农民起义的条件也愈来愈成熟了。
官僚士大夫集团的形成 门阀的出现在宦官、外戚的反复斗争中，还有另一种政治力量在起作用，这就是官僚士大夫结成的政治集团。
东汉时期，士人主要通过察举、征辟出仕。郡国守相进行察举，都尽可能选择年少能报恩的人，这种风气，在明帝时已是如此。征辟的情形也是一样。被举、被辟的人，成为举主、府主的门生、故吏。门生、故吏为了利禄，以君臣、父子之礼对待举主、府主，甚至不惜谄附、贿赂以求固结。举主、府主死后，门生、故吏服三年之丧。顺帝时，北海国相景某死，故吏服三年丧者凡八十七人。大官僚与自己的门生、故吏结成集团，也增加了自己的政治力量。
东汉后期的士大夫中，出现了一些累世专攻一经的家族，他们的弟子动辄数百人甚至数千人。通过经学入仕，又形成了一些累世公卿的家族，例如世传欧阳《尚书》之学的弘农杨氏，自杨震以后，四世皆为三公世传孟氏《易》学的汝南袁氏，自袁安以后，四世中居三公之位者多至五人。这些人都是最大的地主，他们由于世居高位，门生、故吏遍于天下，因而又是士大夫的领袖。所谓门阀大族，就是在经济、政治、意识形态上具有这种种特征的家族。东汉时期选士首先看族姓阀阅，所以门阀大族的子弟，在察举、征辟中照例得到优先。
门阀大族是大地主中长期发展起来的一个具有特殊地位的阶层。当政的外戚往往要同他们联结，甚至当政的宦官也不能不同他们周旋。门阀大族在本州、本郡的势力，更具有垄断性质，太守莅郡，往往要辟本地的门阀大族为掾属，委政于他们。宗资（南阳人）为汝南太守，委政于本郡的范滂，成瑨（弘农人）为南阳太守，委政于本郡的岑晊，因而当时出现了这样的歌谣：“汝南‘太守’范孟博（滂），南阳宗资主画诺南阳‘太守’岑公孝（晊），弘农成晊坐啸。”操纵了本州本郡政治的门阀大族，实际上统治了这些州郡。崔蝨《政论》中记有这样的歌谣：“州郡记，如霹雳，得诏书，但挂壁。”这表明地方官的文书，已超过皇帝诏书的力量。
清议和党锢 东汉后期，官僚士大夫中出现了一种品评人物的风气，称为“清议”。善于清议的人，被目为天下名士，他们对人物的褒贬，在很大的程度上左右乡间舆论，影响察举，对士大夫的仕途进退有很大的作用。郭泰就是这样一个“清谈闾阎”的名士，人物经他品评，即成定论，往往“先言后验”。汝南名士许劭与从兄许靖，喜欢在一起核论乡党人物，每月初一进行品评，所以有“月旦评”之称。大官僚和门阀大族为了操纵选举，进退人物，也都尊重名士，提倡清议，这种清议在士大夫中间多少能起一些激励作用。但是风气所至，士大夫相率让爵、推财、避聘、久丧，极力把自己装扮为具有孝义高行的人物，以图博得清议的赞扬。许多求名不得的人，不惜饰伪以邀誉，钓奇以惊俗，有些人以此身败名裂。
安帝、顺帝相继扩充太学，笼络儒生，顺帝时太学生多至三万余人。太学生同官僚士大夫有着密切的联系，太学成为清议的中心。太学生为安帝以来风起云涌的农民起义所震动，深感东汉王朝有崩溃的危险。他们认为宦官外戚的黑暗统治是引起农民起义，导致东汉衰败的主要原因，所以力图通过清议，反对宦官外戚特别是当权的宦官，挽救东汉统治。
在宦官外戚统治下，州郡牧守在察举征辟中望风行事，不附权贵的士人受到排斥。顺帝初年，河南尹田歆察举六名孝廉，当权的贵人勋戚交相请托，占据名额，名士入选的只有一人。桓帝以后，察举制度更为腐败，时人语曰：“举秀才，不知书。察孝廉，父别居。寒素清白浊如泥，高第良将怯如鸡。”在士大夫中，有一部分人趋炎附势，交游于富贵之门，助长了宦官外戚的声势。这种情形，使太学清议在攻击腐败朝政和罪恶权贵的同时，赞扬敢于干犯权贵的人。桓帝永兴元年（153），冀州刺史朱穆奏劾贪污的守令，打击横行州郡的宦官党羽，被桓帝罚往左校服劳役。太学生刘陶等数千人诣阙上书，表示愿意代替朱穆服刑劳作，因此桓帝不得不赦免朱穆。延熹五年（162），皇甫规得罪宦官，论输左校，太学生张凤等三百余人，跟大官僚一起诣阙陈诉，使皇甫规获得赦免。官僚、太学生的这些活动，对当政的宦官是一种巨大的压力。郡国学的诸生，也同太学清议呼应。
太学诸生，特别尊崇李膺、陈蕃、王畅等人，太学中流行着对他们的评语：“天下模楷李元礼（膺），不畏强御陈仲举（蕃），天下俊秀王叔茂（畅）。”李膺的名望最高，士人与他交游，被誉为“登龙门”，可以身价十倍。李膺为司隶校尉时惩办不法宦官，宦官们只好小心谨慎，连休假日也不敢走出宫门。延熹九年，李膺杀术士张成，张成生前与宦官关系密切，所以他的弟子牢修诬告李膺与太学生及诸郡生徒结为朋党，诽讪朝廷，疑乱风俗。在宦官怂恿下，桓帝收系李膺，并下令郡国大捕“党人”，词语相及，共达二百多名。第二年，李膺及其他党人被赦归田里，禁锢终身，这就是有名的“党锢”事件。
