中央政府需要依靠其代理人来维持各省的治安。整个王国都遍布着骑警队的小分队，这股力量由总督指挥。依靠这些士兵，必要时再加上军队，总督才能应对各种危局，像抓捕流浪人员，镇压乞丐，平息物价上涨所引致的骚乱等。在城市里，则有保安警，由总督来挑选士兵，任命军官。
司法机构有权制定治安条例，它们也常常行驶这一权力。这些条例往往只在部分地区甚至是单独的某个地区实行。不过，御前会议在任何时候都可以取消这些条例，尤其是在事关下级的管辖权时，它更是“乐此不疲”。它几乎天天都在制定应用于整个王国的普遍条例，要么是涉及那些与法院规定的规章制度不同的问题，要么是涉及那些内容相同但法院处理不同的问题。这些条例，当时人称之为“御前会议判决”，它们数量庞大，而且随着大革命的逼近，呈现不断激增之势。在大革命的前40年间，不管是社会经济方面，还是政治组织方面，无不经过了御前会议的裁决和修改。
在旧日封建社会中，领主在享有极大权利的同时，也必然担负重大的责任。他领地之内的穷人，就归他来赈济。翻开1795年的普鲁士法典，我们能够找到欧洲这一古老立法最后的一丝痕迹，法典中这样规定——“作为领主，有监督穷苦农民受教育的义务。在可能范围内，他应使其附庸中无土地者获得生存之手段。如果附庸者陷于贫困，领主有义务进行救助。”
在法国，类似于此的法律早就不复存在了。领主的旧权力被剥夺的同时，也就摆脱了旧义务。在此之后，没有哪个地方政权、议会、省区或教区联合会取代其位置。法律没有再赋予任何人照管穷人的义务。因此，作为中央政府，必须担负起赈济穷人的这个工作。
御前会议会根据总税收情况，每年向各省拨一定基金，总督再将款项分配给各教区以备救济之用。在饥荒时，穷困的耕种者只有向总督求告，总督负责向人民拨发小麦或稻米。御前会议每年都会做出裁决，它会指定某些地点，设为慈善工场，穷苦的农民可以在那里工作，换取微薄收入。但是，很显然的是，从中央政府到穷苦农民，这样遥远的距离，决定了所谓的救济事业常常带有盲目性和局限性，永远无法真正满足民众的需求。
中央政府不仅要赈济穷人于贫困，还必须帮助他们掌握致富之术，为此，中央政府常会通过总督和总督代理散发一些有关农艺的册子，此外还会建立农业协会，设立奖金，耗资培植苗圃，并将种苗分配给农民。
在必要的时候，中央政府还要强迫穷人致富。御前会议为强迫个人“发家”，有时会置个人愿望于不顾，强迫手工业者使用某些方法去生产某些产品，这类法令不胜枚举。当然，总督本人绝对不可能监督所有规定的贯彻实行，于是便有了工业监察人员，他们来往于各省，进行控制和监督。
御前会议有时会禁止人们在它判定不太适宜的土地上种植某些作物，有时又会命令人们毁掉在它判定的低劣土地上种植的作物。从这些层面来说，政府已经由统治者的角色变为了监护人了。
其实，中央政府如果能够换一种方式，减轻当时压迫在农业之上的重荷，缩小不同群体之间负担上的不平等，那成效会好很多。遗憾的是，当时的中央政府从未想到这一点。
第三节 今天所谓的政府监督管理只是旧制度的一种遗存体制
在封建制度崩溃之后，领主们已经不再治理农村，但法国的城市自由却依然存在，城市仍保留了自治权。直到17世纪末期，还可以看到这样的自治城市，它们像一个个小型的民主共和国，行政官员由全体市民自由选举，对全体市民负责。城市的公共生活活跃有生气。这些城市对自己享有的独立自主感到无比自豪，也无比珍惜。
到1692年，政府才首次普遍取消了选举制度。城市的各级职务均可通过买卖获得，国王通过这种形式向某些居民出售永久统治他人的权力。
这种做法，无疑牺牲了城市自由，也牺牲了人民福利。如果只涉及法官，那么官职买卖还有可能产生益处，因为好的司法的一个首要条件便是法官的完全独立；但是，如果涉及的是行政官员职位，那么官职的买卖就十分有害、十分可怕，因为这样的职位需要的是责任心、热忱、服从以及服务观念。旧的君主制政府深谙这一点，因此它十分谨慎，从不将加诸城市的这种制度加诸自身，它体系之中的总督和总督代理职务就是绝对不会进行买卖的。
最令人蔑视的是，这种官职的买卖在并非出于任何政治目的的情况下完成了。路易十一当初之所以对城市自由大加限制，是因为他恐惧，恐惧城市自由的民主性。可是，路易十四之所以破坏城市自由，却绝非出于政治意义上的恐惧，他把城市自由出售给所有能够赎买的城市，他并不想铲除这种城市自由，即使他确实完成了这一“革命”，但这非他本意。他的目的无非是以此为交易，实现其财政目的。
更让人觉得荒诞的是，他的这套把戏一成不变，居然持续“耍”了80年。80年间，国王七度向城市出售选举城市官员的权利，每当一个城市尝到其中甜头时，这种权利立刻就会被收回，然后重新出售。这套把戏的动机始终没变，人们也对此直言不讳。
像1722年的敕令中前言里就写着：“财政的需要迫使着我们去寻找能够减轻负担的最稳妥的手段。”这种手段的确相当稳妥，但是对于那些承受这种荒诞捐税的人们来说，却是毁灭性的。1764年，一位总督给财政总监致信道：“历年来，买卖城市官职所得的钱，数额之大令我大为震惊。这笔财政巨款本当用于有益的事业为城市及市民谋福祉，然而，结果却截然相反，城市和市民只感受到了政府的压迫与这些被买卖的官职所享有的诸多特权。”在我看来，旧制度的一切特征之中，没有比这更无耻、更荒谬的特征了。
今天的我们，要想准确描述出18世纪城市管理的状况是相当困难的。不管一个城市政权的根源发生什么样的变化，多多少少都会有古老体制的残余，而且各自都有其运行方式，这使得法国几乎不存在两座绝对相同的城市。但是，我们也应该看到，正是这种明显的差异性，掩盖了确实存在的某种相似性，使我们产生了某种错觉。
1764年，政府开始制定一套城市治理的普遍法规。为此，各省的总督们必须将各个城市当时的现状与情况写成奏文上呈。我找到了当时的部分文献，研读之后，我更加确信，几乎每一个城市其实都是以同样的模式进行管理的，差异只在于表面，而本质则近乎一致。
最具共性的一点是，在所有的大城市和绝大部分的小城市里，城市政府都被委托给两个主要的会议。
第一个会议被当时人称为“城市政府”，它是由城市官员组成，人数多少根据城市规模来定。这相当于城市的执行权力机构，其成员通过选举或者官职买卖产生，行使临时权力。如果国王收回官职并将其再度出售时，他们便会倚仗财务优势，永久履行职权。不过这种情况不常见，因为随着中央政权的集权，城市政权之下的官职不可避免地日益贬值，吸引力逐渐减小。城市官员是不领薪金的，但他们能享受免税，享有特权。他们之间没有等级顺序，行政权是集体的。城市官员不能独自领导或者主持市政。市长是市政府的主席，但并不是城市的行政官。
第二个会议，则被称为“全民大会”，在那些还施行选举制的地方，城市政府经选举产生，在城市中参与主要事务。
在15世纪时，全民大会通常由全民组成，这种习俗也符合法兰西先人的民族特性。当时，城市官员是由全体人民推举出来的，官员需要咨询民意，并向人民回报。这种方法在17世纪末还能在一些地方看到。
到了18世纪，情况发生了改变，人民已经不再作为一个整体参与全民大会。这个时候实行的是代议制。需要注意的是，此时的全民大会不再是经民众选举，也不再顺从民众意志。全民大会几乎由显贵所主导，有的人是因其特殊身份而参与会议，有的人则是代表某些行会或团体。每个人都在这个会议之中为自己所代言的特殊群体争取利益。
后来，随着特权显贵者在全民大会中人数的倍增，行会的代表越来越少，最后甚至不再出现。于是，在全民大会中，只能看到团体代表，也就是说，会议只包括了资产者，基本上不再接纳手工业者。
人民不是傻子，他们不会轻信这样的徒有其表的自由。于是，各个城市的人民都不再关心城市事务，而是如一个局外人一般生活在自己的家园之中。在中世纪时期，人们心中的那种城市爱国主义精神曾经帮助建树起种种奇迹，可是，现在，无论城市官员们如何努力，都无法重新唤醒人们的这种精神了。人民不闻不问，即使是至关重要的城市利益也无法再打动他们。在那些还在上演可笑的自由选举假象的城市，城市官员若是让人民去投票，他们宁愿坚持弃权。
这样的现象在历史上并不少见。自罗马帝国第一位皇帝盖乌斯·屋大维开始，几乎所有的曾经摧毁自由的君主都试图粉饰太平，勾画一种形式上的自由，他们自以为，这样就可以稳住公众，让公众从道德层面上，接纳专制的力量。这种尝试基本上都告失败。上位者也很快就发现，要想长期维持这种失去了真实内容的欺人假象几乎是不可能的。
所以，在18世纪，各个城市的政府便纷纷蜕化为小寡头政治——某些大家族以一己之力主持整个城市的事务，远远避开公众耳目，也不对公众负责。整个法国的行政制度都染上了这一弊病。所有的总督们也都意识到了这一弊病，但是他们所能想出的唯一的“良方”就是加强中央政权，让地方权力进一步收缩，越来越隶属于中央政权。
城市的行政制度要想有所变革、有所改观，非常之难。尽管不断有敕令试图改革城市行政制度，但各个城市的法规却常常轻易地被御前会议的某些规定所推翻。这些规定大都是根据总督们的建议所拟定的，往往不会有深入的事前调查，很多时候都大出城市居民的意料。
某城市就曾遭遇过近似于裁决的打击，该地的居民无奈地说：“（御前会议的）这样的措施令城市中各个等级俱为之震惊，我们绝未料到会出来这样的措施。”
除非御前会议依据总督报告做出裁决，否则城市不能设立入市的关卡，不得征收捐税，不能抵押、出售、租赁城市财产，不能加以管理，不能动用城市收入的盈余，城市的一切工程必得遵循御前会议裁定的方案与预算进行，工程招标必须在总督或总督代理人面前进行，而且要由指定的工程师或建筑师主持工程，等等。这一切足以使那些以为在法国能处处见到新事物的人大吃一惊。
中央政府对地方城市管理“插足”之深，远远不止于此，它的权力要远远大于它的权利。
我翻阅18世纪中叶财政总监给各省总督的一份通告时，发现了这样一段话：“你们必须格外留心城市会议中的一切，必须提交最精确的报告，将会议的各项决定以及你们的意见一并迅速回报给我。”
从这样的通信里，我们不难感觉到，中央政府实际上竭尽所能地想要控制城市的一切事物，事无巨细。总督对一切事务都要表达自己的意见，甚至连节日庆祝的问题，他也会管。很多时候，公众组织某些庆典活动时，总督会现身主持，他来下令点燃灯火。有一位总督曾经罚了某资产者团体代表20里弗尔，原因则让人哭笑不得，因为这些代表唱《赞美诗》时缺席了。
在这样的全面管束之下，城市官员当然会自觉人微言轻。他们有的致信总督道：“阁下，我们非常谦卑地乞求您的仁慈和保护。我们愿意遵从大人的所有旨令，以不负抬爱。”还有的人自称本城贵族，他们写道：“阁下，我们从来不曾也绝对不会反抗您的意志。”
资产阶级想要掌控政府，人民则想要争取自由，他们都在做着准备。
有人会问，地方城市既然这样高度地依附于中央，那么至少应该能维持自己的财政了吧？结果是不能！
有人曾提出这样的观点，如果没有中央集权制，那么城市很快就会走向灭亡。对此我不想论断，但有一点我非常确定，那就是，在18世纪，中央集权制并没能阻止城市走向灭亡。当时的行政史简直可以称为“混乱史”。
如果我们从城市走到农村，我们会看到不同的权力，不同的形式，但它们都有一个明显的共同之处，那就是都依附着中央。
有很多迹象可以表明，在中世纪时期的每一座村庄里，居民们都曾组成一个个有别于领主的群体。领主可以利用、监督、统治这种群体，但是这并不妨碍该群体拥有自己的某些财产，拥有自己的产权，推举自己的首领，进行自主的民主管理。
只要是经历过封建制洗礼或者存有这类法律遗迹的国家和地区，都能寻找到这种古老的教区制度。在英国，随处可见这种印迹；在德国，60年前它还在盛行，翻一翻《腓特烈法典》就一清二楚；在18世纪的法国，同样存在这种遗迹。
我在某个总督辖区档案中第一次查阅到旧制度之下教区的状况之时，我很惊讶，在这么多饱受奴役的贫困社区之中，竟然有这么多美国农村村社的特点。我过去曾一度误认为，这些是新世界所独有的特点，却不料在旧制度下也存在着。
