对重庆市十一五期间建设服务型政府的建议
孟东方
一、公共服务型政府的内涵
一般来说，政府的规模、结构、组织形态和管理方式，是由政府的职能决定的。所谓政府职能是指根据一个国家和社会的需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。那么，一个公共服务型政府可以界定为：在市场经济条件下，政府按照市场的需求，为社会提供系列服务活动的公共部门。这里的“公共服务”不仅指一般意义上的服务活动，如路灯维护、邮政服务、公交服务或运营电话系统服务，而且还包括更广泛的为发展市场经济提供的服务功能，如：维持宏观经济运行稳定、保护有序市场竞争、财富的公平分配、向退休者提供生活保障、抵御外来威胁、提供公共品、保护濒危生物的环境、纠正市场失能等。政府不再干预市场分内事，而是突出“公共服务”，把注意力转向市场经济办不到的事，如社会秩序、国防、法律、宏观经济运行等，目的是使市场经济运行得更好。政府的行政管理与服务密不可分，管理是社会发展到一定阶段的产物。本质上，管理与服务是统一的，管理的本质就是服务，服务是政府职能的必然选择；政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织，随着社会的发展，它日益凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是服务职能，必须是为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务的。
二、服务型政府的理念创新
（一）服务型政府不是全能政府，而是有限政府
全能型政府是计划经济的产物。在计划经济条件下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的角色被淡化。在社会主义市场经济条件下，政府由原来的对微观主体的指令性管理转向为市场主体服务，转向了宏观调控，即政府从“划桨”人，转变为“掌舵人”，也就是主要表现为政府的社会管理职能和社会服务职能。政府的职能转向以公共服务职能为重心以后，并不意味着其职能的实现是以计划经济条件下的统包统揽的方式，而更多的是采用市场化的方式和手段。当然，公共服务在一定程度上的市场化，并不意味着政府减轻或放弃公共服务的责任，而是改革和创新政府履行公共服务责任的方式和途径，通过培育完善和维护公平竞争和富有效率的市场机制，如招标制、承包制和采购制等，并通过建立健全公共服务市场化的法规体系和标准体系，以一种复合的制度安排实现不同属性和形式的公共产品和服务的有效供给，使消费者拥有更多选择权和更好的服务体验，而这无疑会增强公共服务型政府的有效性。
（二）服务型政府是责任政府
责任政府是现代民主政治的体现，是对政府公共行政进行民主控制的制度安排。责任政府要素主要有：第一，政府必须回应社会和公民的基本要求并积极采取行动加以满足；第二，政府必须积极地履行其社会义务和责任。包括全面地、积极地履行政府职能，对不履行其社会义务和责任的不作为行政行为实行责任追究。建立公共卫生、安全生产、自然灾害及社会治安等方面的突发事件应急处理机制，确保社会公众的生命及财产安全，健全社会保障制度，逐步提高社会保障水平；第三，政府必须对自己的行为承担政治上、法律上、行政上和道德上的责任，实行重大决策失误责任追究制；第四，政府必须接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。服务型政府建设要重点突出增强政府的回应性，回应性是指公民偏好与实际政策及公共供给之间的一致性。具有回应性的政府能敏锐地觉察公民偏好和社会问题，并能迅速对社会要求作出回应。具有充分回应性的服务型政府模式，导致政府在社会公共权力结构角色方面的变迁：由原来的主要表现为掌握公共权力的统治者的角色，转变为以市场秩序的监管者和公共服务的提供者为主的角色。
（三）服务型政府是廉价政府
建设廉价政府是世界各国对政府的普遍要求，因为政府权力本质上是公共权力行使的一种特有形式。逐步降低政府的行政成本，是建设服务型政府的前提。通过行政管理体制改革，合理划分中央和地方在公共服务方面的管理权限，有利于降低成本，从而提高管理效率；社会中介服务组织（各类行业协会、商会等第三部门）的培育、发展，减少政府规制的范围，也是促进政府职能转变，降低市场交易成本的有效途径。
（四）服务型政府社会管理形式的多样化
政府职能重心在向社会管理和公共服务倾斜后，其管理的方式不仅是审批，在市场经济条件下，政府有必要通过规制市场行为和规范市场秩序来维护市场竞争活动的公平和公正，降低市场活动的运行成本，增进市场效率。
（五）服务型政府的政府绩效评价机制
政府绩效评估首先必须明确由谁来评估的问题，过去对政府机构和公务员的考核往往局限于部门内部上对下的考察，部门保护和人情因素干扰评估的公正性，也会形成各级组织和公务员只对上级负责，不对下级负责的错误导向。同时，政府服务品质的好坏，还必须取决于公众的满意度，因此绩效评估主体的组成应是多层次、多渠道的，可以成立由政府官员、社会组织代表、企业代表、人大代表、政协委员、专家学者、社区居民代表组成的综合性的政府服务绩效评估委员会，负责指标制定、信息收集整理、评估和鉴定以及综合协调等工作，以确保评估工作的公正、公平。
三、关于进一步推进重庆市服务型政府建设的建议
（一）树立以人为本的全面发展观，准确把握服务型政府的科学内涵
面对新的国际国内形势，我国政府在总结20多年发展经验的基础上，提出了“以人为本、统筹发展”的新的发展观。发展不仅仅是经济的增长，单纯的GDP增长不等于发展，如果忽视社会发展，可能会对经济发展造成严重的影响。我们只有按照科学发展观的要求，重视社会管理和公共服务，提高政府社会管理和公共服务的水平，才能有效地促进物质文明、政治文明和精神文明建设的协调发展和有机结合，从根本上解决经济建设与社会事业建设的问题，突出社会事业的发展，突出以人为本的科学发展观思想。
（二）以统筹城乡协调发展为重点，全面构建和谐重庆
党的十六大提出了全面建设小康社会、十六届四中全会提出构建和谐社会的奋斗目标。我市大城市与大农村并存，二元经济结构特征突出。要实现这个目标，重点和难点都在农村。从实现重庆市委提出的“富民兴渝”目标来看，“富民”的根基在农业，难点在农村，关键在农民。“富民”关键在于使占全市总人口三分之二的农民富裕；实现“兴渝”的重点在于实现城市与大农村的共同发展与繁荣。但是农村基础设施及教育、医疗等基本社会事业滞后，农村劳动力素质较差，长期以来大量剩余劳动力滞留在农村，使得农村劳动生产率难以提高，反过来又影响了农民收入的进一步增加。因此，政府必须通过服务型政府建设，为农村经济社会发展解除瓶颈制约。
（三）以便民、高效为宗旨，完善行政体制中存在的实际问题
按照管理层次与控制幅度、权责一致的组织原则，理顺各级政府的组织结构，实现政府组织部门化和层级化的合理分工。把各级行政组织及其各级人员（包括领导者）的职、责、权，以及工作内容、程序、方法，通过立法的手段确定下来，以降低行政管理中的随意性和主观性。按照“大部制”方向精简和调整机构设置，归并职能相近、联系紧密的机构，推进政府事务综合管理，减少部门职责交叉；严格机构编制管理，精简领导职数；加快由投资型财政向公共服务型财政的转变。
（四）以科学、规范为原则，创新政府管理和服务方式
我们要以满足民众和社会的需求为基本目标，以政府思想观念、政府职能、行政组织体制和公务员素质为依托和基础，积极探索政府管理和服务方式的创新。首先，统一和规范行政执法，推进综合行政执法，防止经济利益部门化，避免执法扰民；建立行政执法责任制；提高执法人员的素质，提高行政执法水平；加强行政执法监督，确保行政执法工作质量。其次，全面推行政务公开制度，建立重大事项公示制度、信息查询和咨询制度。再次，大力推进电子政务建设，为提高政府服务质量奠定技术基础，从方便公民出发重新设计行政业务流程。最后，根据物品特性，采用多种方式提供公共物品。
（五）以服务能力建设为重点，大力提高县级公务员队伍素质
服务型政府建设要求采取有力措施提高公务员素质特别是行政技能水平；加强公务员行为规范建设，重点在规范行为和提高职业道德水平，形成优良的行政人格；加强机关作风建设，变官僚主义为调查研究，变形式主义为求真务实，变衙门作风为热情服务。
以《国家公务员法》为基础，进一步健全和完善竞争上岗、调任、惩戒、录用等方面的制度规定，并积极探索建立公务员量化考核指标体系，开展服务对象评议公务员的试点工作；重点清理县乡两级机关违规进人问题，维护公务员考录制度的严肃性；创新考试内容和方式，实行市、县、乡三级统考；全面推进和规范竞争上岗制度，进一步完善选人用人机制。加强各级党政领导和普通公务员的继续教育。
（六）坚持客观、公正的原则，全面建立区县政府绩效评价体系公共服务绩效评价是提高公共服务质量和水平的关键步骤。我市区、县政府服务质量的优劣，服务效益的高低，最终要看是否改善了当地人民的生活条件。我们应根据这个标准制订具体评价指标体系对政府服务进行权威性和决定性的价值评判。
（作者单位：重庆市社会科学院）
