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第5章 “十一五”规划与行政体制改革综述(5)

民营企业发展环境与行政体制改革

张辅辙

我来自重庆谛威会计师事务所有限公司,在专业服务机构已经从业16年,在工作中接触了大量各色各样的民营企业,也参与了很多国有企业的改制过程。看到很多国有企业的兴衰和民营企业的发展,看到很多身无分文的人变为亿万富翁。可我自己却仍然很穷,一是因为16年中有9年是在国有会计师事务所干,二是因为我们这种服务行业暴富的可能性几乎等于零。

我的发言是多个民营企业的呼声。我最近参加了五次“执政为民,服务发展”的讨论会,参会的都是民营企业或专业服务机构的代表,为我这次发言提供了丰富的素材,我的发言实际上也是他们的发言。为了容纳这些代表的发言,我就取了这个很大的题目——民营企业发展环境与行政体制改革。

改善发展环境是“十一五”规划中的观点。重庆市“十一五”规划中提到改善发展环境的问题,我很欣赏这个提法。以前我们很容易提到投资环境,而少有关注发展环境。如果长期这样,招商引资中的勾诓卡的问题就始终解决不了。如果发展环境变好了,投资环境也自然就好了,招商引资也是一件容易的事。因此我们应当多探讨发展环境。

汪洋书记也关心发展环境。汪洋书记在“执政为民、服务发展”动员部署大会上的讲话,也着重谈到发展环境方面的问题。他认为重庆的发展环境确实存在着不容忽视的问题,包括公务员缺乏公仆意识和服务意识、制度腐败和权力寻租、部门和单位利益高于一切、僵化的管理手段和方法等。

从公平社会到效率社会再到公平和效率兼顾的社会,中共中央十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这一决定是我国建立社会主义市场经济体制的总体规划,我国开始从计划经济向市场经济转轨。在这以前,计划经济解决了社会公平问题,但效率却成了大问题;建立社会主义市场经济体制后,民营经济得到突飞猛进的发展,到现在仍然是民营企业“激情燃烧的岁月”,随着民营经济的发展,社会效率得到很好的解决,GDP多年保持高速增长,但现在我国正处于人均GDP从1000美元到3000美元这个阶段,社会矛盾将层出不穷,因此我国又到了解决社会公平问题的时候了;中共中央十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,是一件非常及时的大事,这意味着我们国家将寻找到既能使社会公平最优,又能使社会效率最高的体制和方法。

基于以上情况,今天谈谈民营企业的发展环境和行政体制改革问题。

一、民营企业发展环境中的问题(一)公平竞争环境

1.政治公平

民营企业再不是小打小闹了,已经在国民经济中起着举足轻重的作用。对于很多民营企业的老板来讲,经济需求已得到满足,但随之出现的是政治需求。他们期望能表达自己的声音,期望能参与政府的决策,期望法律法规能保护他们的财产、能公平竞争、有同样多的市场准入和投融资机会等等。

因企业的不同所有制关系而享受不同政治、政策待遇的状况至今仍未完全消除。如三资企业,仍然享受着远优于民营企业的税收优惠政策。现状不是三资企业要求国民待遇的问题,而是我国民营企业要求公平待遇的问题。又如国有企业,要么是垄断经营,要么有政府拨款,民营企业根本就不可能和国有企业竞争,如果哪个民营企业真要和国有企业竞争,说不定一个政策就会让这个民营企业死亡。民营企业多么希望有“政治上认同,社会上尊重,政策上平等,经济上保障”的发展环境。

2.经济平等

现在还有很多民营经济不能进入或者门槛很高的行业,如媒体、金融、电信、电力、保险,基础设施建设等。要实现经济公平,就要取消政府补贴,减少行政许可,减少政策性限价。过去民营企业的发展,不是靠管理、技术或是品牌,而是靠关系,靠政府背景。关系竞争成为事实,这怎么能公平呢?很多职能部门都有资质审批权,如我们公司就有审计资质,评估资质,咨询资质等,这些资质审批很不符合逻辑,因为审批资质就意味由政府来衡量企业的能力,而需要这种能力的却是消费者,消费者本来是最有权威评价企业服务能力好坏的,但这个权力不在消费者,而在政府。一般来讲,对企业的管理越严格,企业就越不活跃,经济发展速度就越慢。资质审批就是一种不合理的严格管理,是市场准入的毒瘤,也是计划经济意识的表现。

(二)行政执法环境

1.多头管理

民营企业受到的监督是非常多的,就我们公司来讲,直接的管理部门就有五家,如财政、建委、国土房管、工商、税务等。民营企业对监督部门多少还可接受,重要的是监督的随意性,经常会面临集中检查,重点检查,清理整顿等。以我们公司为例:一套人马,成立了五个公司,为什么呢?因为这五方面的业务分属不同的政府部门或协会管理,每个管理者都强调自己的重要性,都要单独管理人员资格和单独管理公司资质,一个评估业务,就有两个协会管理,于是我们八方应付,真有点心力交瘁。这还不说,就我们这样的公司,每年要缴各种会费30万左右。会费该缴,但得到的服务却不相称。

2.政会不分

虽然现在仍然存在政企不分的情况,但和过去相比,已有很大的进步,并且国有企业改制也在稳步地向前推进。政企不分已经不很重要了,而政会不分却成了突出问题。多数部门都管理得有这样和那样的协会,它们名义上是自律组织和非营利的独立机构,实际是二政府。二政府可以干政府该干的事,也可以干政府不敢干的事,严重影响政府的正常执法,从而产生了不少的社会矛盾,群众意见很大。最近重庆市开展了协会与政府脱钩的工作,据说阻力很大,现在虽然名义上脱钩了,但表现出来的成效却还没怎么看见。要说政府部门利益的体现,很多是通过协会来实现的。政府对协会的扶持当然是必要的,但结合得过紧,问题就出来了。协会通常用什么方法来实现利益呢?一是协会章程和选举成为摆设,少数人操纵协会;二是通过培训、资质审查、代表小集体对外投资、评优评级拉赞助等等。

3.办事难、效率低

常常有人说:老板如果忙得不可开交,那一定是他的管理能力不行。我认为,老板太忙,固然有管理方面的原因,但行政执法方面的原因也有,如很多部门办事,必须要法人代表去,开会也是这样,文件上明确要求董事长或总经理参加。一个企业要办这么多事,要参加这么多会议,都要一把手去,能不忙吗?最近汪洋书记的讲话,着重就是希望解决门难进、脸难看、事难办的问题。

(三)社会服务环境

民营企业的发展,也需要完整的社会服务体系,如信息服务、金融服务、保险服务、管理咨询服务等。这些服务体系的建立,也需要开放的市场准入制度、合理的税收制度、良好的行政服务环境。

(四)利益分配环境

我们国家的边际税收是非常高的,这会严重影响企业的发展,税收制度到了非改不可的程度了。有个民营企业老板感叹:“我赚的钱,还没有交给国家的税费多,民营企业这么瘦弱,还要输出这么多血。”我们知道,国家参与再分配的力度过大,民营企业的发展速度就会降低。以前,我国的基础设施欠账太多,多集中点财力搞建设有利于我国的发展,但要加速民营经济的发展,税负必须减少。我国民营经济在GDP中的比例已达到65%,是不是民营经济就起主导地位了呢?回答是否定的,因为至少还有3万多亿的政府支出,它在无形中和国有企业一道形成经济主导地位。

二、兼顾公平和效率的行政体制改革

(一)提高政府效率

发展非公有制经济是从市场的角度提高社会效率,而整个社会效率的提高还有赖于政府效率的提高。政府工作报告都是把社会发展指标作为政府的成绩,这是不符合逻辑的。第一,社会发展指标究竟要什么数据才能视为政府的成绩?如果政府无为而治这些指标会不会更好?第二,政府开支是更有效了或是更浪费了?行政成本是提高了还是降低了?这些在报告中却没进行比较。第三,老百姓是更满意了还是意见更多了,这些也没有可信的说法。因此我认为,提高政府效率应从政府工作报告开始,从考核政府成本开始。

(二)限制公权

恰当的公权限制,可以减少行政过程中对公务员的思想教育的过度依赖,减少行政程序和标准受公务员觉悟高低的影响,客观地解决公仆意识和服务意识的问题,从而改善和优化意识环境;恰当的公权限制,可以减少制度腐败,减少权力寻租的可能性,从而改善和优化制度环境;恰当的公权限制,可以使公务员吃拿卡要的基础丧失,从而改善和优化办事环境;恰当的公权限制,可以让企业明明白白知道并心甘情愿履行自己应尽的义务,从而理顺利益分配关系。当前,普通公务员的自由裁量也是很大的。一位来自房地产行业的老板说:“一个建筑工程,到质检站报到至少10多次,每次递信封就过了,后来也没有出质量问题;如果按标准来,企业损失更大。”但为什么递信封后就过了呢,这就是权力寻租的结果。因为标准未能细分,标准有很大的保险系数(可能远高于某工程实际需要),保险系数制造了权力。要限制自由裁量权,我提出的概念叫“管理细分”。就是对管理对象进行充分的分类,再找出其特殊性,并针对特殊性制定相应的政策,从而减少公务员的自由裁量权。

(三)分清管理边界

把体制改革留给政府,把基础配置留给市场,这才是当前的一种合理分工。分清政府做什么,市场做什么,把管理边界搞清楚,不要形成该管的没管好,不该管的却任意插手。人们说:市场是无形的手,而政府是有形的手,这两手互相配合,才能拍出激动人心的节奏。现在有政府万能的意识存在,而万能政府是不可能的。就政府权力而言,中国是世界上政府权力最大的国家之一,美国却是最小的国家之一,但美国的社会管理却秩序井然。政府和市场配合得好,社会管理秩序就好,反之则不好。有一次我去列席某区政府的常务会,会中有人提出招商引资要采取“一企一策”的政策,就是针对一个企业制定一个政策,我于是提出了尖锐的意见。这是对市场经济的严重破坏,姑且不说政府这样热心介入招商引资是否越位,如果一企一策,市场还有公平竞争环境吗?还不说会不会产生腐败问题。政府若能恰当履行经济调节、市场监管的职能,对市场经济本身缺陷就会形成有力补充,但如果过了,就会使市场的基础配置作用削弱,就会形成畸形的市场经济,到时再来调整,困难会很大。目前,企业围着政府转而不是围着市场转的情况很严重,因为政府介入经济的程度太深了。除了政府有大量的投资要花出去这个原因以外,政府官员与企业往往都有很好的关系,名义上是指导企业,实际是破坏公平竞争规则。管理边界究竟是什么呢,通俗的说法就是:凡是市场能做好的事情,政府就不插手;只有市场自身做不好的,政府才应考虑介入。

(四)科学民主决策

民企老板解决了自己的经济需求后,政治需求就变得越来越大了。民企无法更好地参与社会管理决策,很多政策都是政府单方面决定的,即使是听证或是征求意见,也是形式而已。要改变这种状况,我提出法律法规应当具有契约性,要让法律法规成为利益各方互相妥协的结果。这样做,既能解决法律法规的合理性,也能解决法律法规的执行力问题。以前有个百日严打的政策,人们说:要做坏事,就得第101天去做。这样让人感觉政府做事是东一榔头西一榔头,头痛医头脚痛医脚。如果出现百日严打或者重点整治的情况,就说明平时的管理是有问题的,是平时不作为的表现,也是管理不成熟的表现。

(五)和谐执政

和谐的基础是民主。新的国家机器的建立者,最初都是真心实意或半心半意地代表人民的,但随着政权的建立,这部分人逐渐就异化为统治阶级,人民就成了被统治阶级。我国这么多朝代,无一例外。但同时无一例外的结果就是都被灭亡了。有没有办法防止这种异化呢?有没有办法让半异化的统治者不至于继续异化直至灭亡呢?有,那就是民主。只有建立了民主环境,国家机器才实实在在地属于人民。那么和谐社会是一个什么状态?我看主要体现在没有强势群体和弱势群体之分,或者说这个区分比较小。我看当今世界,最强势的要数国家机器,最弱势的要数民众。当然,我国随着民主进程的发展,这种强弱之差得到了进一步缩小。从财力上讲,没有一个公民,没有一个企业,没有一个团体,能和政府相提并论;从人力上讲,政府由精英组成,并且是有组织有纪律的团体,而民众是单个的没有组织的;从武力上讲,政府有军队和警察作保证,这更不用说了。这种比较,有人可能会认为很不可思议,但如果我们理性地分析,在力量悬殊的两个群体之间,能和谐吗?因此,要营造和谐社会,就得和谐执政,就得缩小这种力量差距,让民众知无不言,让舆论言之无过,让政府成为小政府大服务的组织,成为真正为人民服务的组织。有人建议政府职员不兼任人大代表,政府职员少兼任政协委员;有人认为,应充分发挥媒体的作用,让媒体说真话说实话,加强舆论监督和群众监督。重庆电视台的“天天630”栏目做得好,受到百姓很高的评价,但也有人说多是涉及鸡毛蒜皮的事;有人还说重庆的报纸只需要买一张就知道所有报纸的内容了,因为几张报纸没有多大差别,有点差别都是在广告上。一个偌大的社会,宣传上没有杂音,是一个很不和谐的现象。最近的数字电视,能够收看到的内容也确实有点让人失望,这既是垄断的结果,也是对执政者肚量的考量。

(作者系重庆谛威会计师事务所有限公司董事长)

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