现代大学制度建构与政府职能定位
张国林
随着国家民主法治建设进程的加快、社会主义市场经济体制的完善以及教育体制改革的不断深入，如何建立现代大学制度，促进高等教育事业健康、持续发展，已成为教育改革的一个热点问题。我国建构现代大学制度的目标是把大学真正建设成为面向社会依法自主办学的法人实体，而目标的实现关键在于理顺政府与大学的关系，明确政府的角色和职能定位。
一、现代大学制度
现代大学制度是指为了适应民主政治、市场经济和教育全球化的需要，政府宏观管理、大学面向社会（市场）自主办学的管理体制和运行机制。
现代大学制度是制度文明的产物，需要相应的制度环境。在大学制度的形成和发展过程中，中世纪大学主要是教会力量主导和控制，为培养神职人员和少数世俗官员服务；近现代意义上的大学，是在民族国家的兴起背景下，伴随着教育国家化的进程，大学从教会手中转移到世俗政权的控制，政府成为影响和制约大学发展的主导力量；20世纪以来特别是二战后，高等教育快速发展，大学受到政府与市场力量的双重冲击，大学自身逻辑或者说学术的力量势微。建构现代大学制度的核心问题在于如何处理现代大学与政府，以及市场（社会）的关系，其实质在于影响现代大学制度的三种力量即学术力量、政府力量、市场力量的独立与依存、制约与平衡。
美国高等教育学家布鲁贝克指出：“每一个较大规模的现代社会，无论它的政治、经济、宗教制度是什么类型的，都需要建立一个机构来传递深奥的知识，分析批判现存的知识，并探索新的学问领域。换言之，凡是需要人们进行理智分析、鉴别、阐述或关注的地方，那里就会有大学。”因此，大学在现代社会中的重要性，是通过大学的学术与文化组织特性表现出来的，这是大学自身的逻辑，或者说大学存在的合理性，也是现代大学区别于政府组织以及市场组织的根本。西方社会经历了大学受到政府力量的干预以及市场力量的双重压制，大学自治和学术自由受到威胁，但是大学自治的基本信念没有动摇，它仍然是政府干预以及市场控制的边界，是现代大学制度合理性依据。
我国现代意义上的大学最早出现于19世纪末期，是在借鉴西方大学制度基础上建立起来的。建国后，主要借鉴了前苏联的大学制度，体现了高度集中管理体制下，国家通过计划等行政手段对大学的严格控制，大学定位为事业单位——准国家机构，具有浓厚的行政组织色彩，大学缺乏独立性、自主性和创新性。改革开放以来，我国高等教育管理体制以及大学自身进行了相应的改革。特别是1999年高校扩招以来，大学同时受到来自市场力量的影响。但是，大学作为政府附属单位的实质没有得到根本改变，大学作为独立法人地位没有充分体现。
政府管理与大学自主办学形成的悖论，成为影响大学健康发展的一个重要因素。1993年《中国教育改革与发展纲要》指出：“逐步建立政府宏观管理，高等学校面向社会自主办学的体制。”随后，《教育法》和《高等教育法》对高等教育管理体制以及大学办学自主权给予了明确的界定。教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》明确提出，深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度，探索建立现代学校制度。建立现代大学制度，其目的在于增强大学自我约束、自我完善、自我发展的能力，使大学面向社会和市场依法自主办学，满足经济社会发展和人民群众对高等教育的需求。因此，我国目前建构现代大学制度的关键在于理顺大学与政府、大学与社会（或市场）的关系，而首当其冲的是要理顺政府与大学的关系，明确政府的角色定位和管理职能，为现代大学制度的建立创造必要的环境和条件。
二、我国政府对大学管理体制存在的突出问题
（一）政府对大学经费投入严重不足
我国教育经费投入在政策上的基本导向是以国家财政拨款为主，其他多渠道筹措为辅的教育经费筹措制度。其他多渠道主要包括社会团体和公民个人办学、社会捐资办学、学杂费及其他。实际上，高校经费除国家财政拨款以外，就主要靠学费收入，高校的办学经费来源比较单一。
2005年2月21日，周济部长在接受人民网专访时表示，中国教育面临的最大困难是政府投入不够。改革开放以后，我国的经济持续增长，而政府对于教育的经费投入却长期徘徊不前，甚至还出现较大幅度的下降。据世界银行一份年度报告显示，1998年世界各国“公共教育经费占GDP的比重”平均为4.8%，高收入国家为5.7%（美国为7%），中等收入国家为4.9%，低收入国家为4%。但我国的这一比重比世界上低收入国家的平均水平还要低，直到2003年也只占到GDP的3.19%。虽然早在1993年中共中央和国务院联合发布的《中国教育改革和发展纲要》中就已经明确承诺，要在2000年实现国家财政性教育经费占国民生产总值4%的目标，但其后的10多年里，这个4%的目标从来没有达到过，1996年一度还跌到了2.44%。2003年9月，联合国专员托马舍夫斯基考察了中国的教育状况。结果发现，中国的教育经费只占全国生产总值的2%。而政府预算只占教育总经费的53%，剩下的47%则要求家长或其他来源填补。我国的教育经费投入还有一个特点，就是实际投入经费又低于计划的目标值。与东部地区相比，我国西部地区高校教育经费投入更为不足，西部高校生均教育经费、生均拥有教学用房、教学设备、实验室等都达不到全国平均水平。
近年来，我国对高等教育的投入总额虽有所增加，但由于扩招的影响，生均投入反而有较大幅度的下降。很多省市扩招生的人均拨款不到正常拨款的一半。政府投入的不足，已经严重制约和影响了高等院校的发展，同时间接地转化为高校学费的增加甚至出现乱收费现象，学生及家长不堪重负，社会反响强烈。
（二）政府对大学自主办学干预过多
由于全能政府的习惯性思维和政府职能转变的滞后，我国各级政府习惯于从微观上干预和指挥大学的内部管理，采取行政手段管理高校、管理学术。由于行政机关垄断了主要的教育资源，并完全按照审批方式分配资源，高校除了完全跟着政府的指挥棒转以外，别无他策。如教育部目前实施的工程计划、项目、奖励，从“211工程”、“985工程”到受托管理的霍英东、曾宪梓教育基金，邵逸夫项目、长江学者奖励计划等多达17项，基本上垄断了国内学术研究的公共资源。学校的主要精力不得不放在争取政府的经费，争取政府的各种科研项目，争取政府批准的各类科研基地、各种学位授权点、各种科研奖之上。因为有了基地，就有了项目和经费，有了学位授权点，就有了职称，就好发表文章，就好参加评奖。同时，在这样的环境里还助长了一些学霸，他们善于获取政府的资源，善于利用自己的地位占有别人的成果，他们起的作用是扼杀竞争、扼杀学术。
“审批经济”在国内早已成了众矢之的，政府管理经济的职能已经有了较大的转变，但政府在教育领域的职能转变却迟迟难以推动，至今仍沿用计划经济和行政指令的工作思路：垄断资源、重点建设、层层报批。重点建设思路还有强化的趋势，由此造成了严重的资源分配不公和资源的低效利用。而且政府审批顶目，审批学术的成本巨大。一方面可投入学术的资源有限，另一方面为获取这些有限资源的投入大得惊人，有时一个几万元的项目耗去的论证费、各级评审费、通讯费、旅差费、文印费、攻关费差不多占去项目资助的一半。在国家级项目申请中，申请单位和申请人不计成本攻关已成通例。这样的学术环境不仅不利于学术创新，而且浪费了学术资源，腐蚀了学术风气，降低了学者人格。这是我国大学缺乏追求真理的学术精神，缺乏创新能力的重要原因之一，也是我国高校中难以形成公平竞争的环境，难以靠竞争来提高大学的办学能力，提高教育质量的重要原因。
三、现代大学制度建构与政府职能定位
现代大学制度建构的前提和关键在于如何处理好政、校关系。计划经济体制和高度集权的行政管理体制下，政府在高等教育中集举办者、办学者、管理者于一身。即政府出资设立和举办公立大学，政府通过审批设立权、校长等人事任免权、学科专业设置权、招生计划权、资金划拨权等方式，直接控制和介入大学内部的办学活动，同时，政府教育行政主管部门行使对大学的管理监督权。这样，政府既当“运动员”，又当“裁判员”，政府与大学之间权责关系不清，大学缺乏自主性也缺乏自律性，办学体制僵化且办学质量和效益低下，被称为改革的最后一块“堡垒”。因此，建构现代大学制度首先要厘清政府在高等教育中的角色定位，这是明确政府职能定位的前提。
建构现代大学制度要求政府在大学管理中集举办者、办学者、管理者于一身的角色，转变并定位为举办者、管理者、监督者的角色。其关键在于实现举办者与办学者角色的分离，实现从传统的依靠行政手段为主的直接管理方式，转变为以立法、拨款、评估、监督等手段综合运用的间接管理方式。政府首先不再作为大学办学者的角色介入大学内部的管理，而是依法赋予大学自主办学权；作为公办大学举办者角色的政府，首要的职能是为大学提供充足的教育财政拨款；同时，作为公办和民办大学管理者以及监督者角色的政府职能主要是立法、执法、评估监督等。本文着重从政府对大学的拨款、立法、监督三方面进行论述。
第一，政府通过对大学拨款，保证资金供给，履行作为公办大学举办者的义务和责任
教育是现代国家最重要的公共事业。教育是培养人的一种社会活动，通过对个体传递社会生产和生活经验，促进个体身心发展，使个体社会化，并最终使社会得以延续和发展。现代国民教育包括大学教育，都具有公益性和公共性。如果说义务教育是纯公共产品的话，大学教育应当是准公共产品。政府作为公共产品和公共服务的提供者，在高等教育中直接表现为通过举办公办大学，并提供充足的教育财政拨款，保证公民接受高等教育，以提高国民整体素质，满足国家经济发展和社会进步的需要。
政府教育经费管理职能，包括编制教育经费预算，筹措教育经费，制定教育经费的分配和使用制度等。国家在承担高等教育主要经费来源的同时，可以充分利用社会资源，建立多渠道的资金来源体系。比如，俄罗斯联邦政府《关于教育兴国思想的决议》明确提出，教育属于国家和学校的责任和利益范围。国家依法为教育机构提供经费，同时，鼓励非国家方面对教育的投资，其中包括立法给予参加教育发展的法人和自然人以税收及其他方面的优惠。我国《高等教育法》第60条规定：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照教育法第55条的规定，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长。第61条规定：高等学校的举办者应当保证稳定的办学经费来源，不得抽回其投入的办学资金。明确了作为公办大学举办者的政府财政拨款责任。
西方发达国家（地区）经过多年的探索，在大学教育经费拨款方式上大都建立了一套公开、公正、科学、有效的拨款机制。比如，香港特别行政区政府借鉴英国模式，对公立大学的财政资助主要是通过大学教育资助委员会（University Grants Committee）（以下简称教资会）——一个完全独立于政府架构的咨询及拨款机构，工作目标是保持大学独立自主的运作，避免大学拨款受到政府及其他的政治因素干预，以确保大学的学术自由与高度自主，其主要功能只是负责向政府提供高等教育发展的意见及提供拨款指示。大学教育资助委员会的委员由香港特别行政区长官委任，他们全是本港及海外知名人士。大学教育资助委员会通常以3年为一个周期，拟定大学经常补助金的拨款计划。此外，教资会每年一次审议非经常性补助金。澳大利亚近年来加大了对公立高等院校的投入，从2007年开始，每年追加的额外资金将超过6.6亿澳元。同时，改革原来以历史为基础的块状大学事业费财政拨款方式，出台了一新的联邦拨款计划（CGS）。联邦与每所大学签订资金协议，根据资助学科性质及学生名额进行拨款。同时，实施联邦高教贷款计划（HELP），根据学生家庭收入情况提供资助，保证每个学生的学习权利。
我国高等教育教育经费的划拨，一直沿用计划分配的手段，由教育行政部门根据大学的行政隶属关系、学生规模等因素核定标准，缺乏公平、透明的程序，也较少考虑学校办学绩效。近年来已开始探索改革高等学校拨款机制。按照“统筹规划、合理安排、保证重点、提高效益和公平、透明”的原则，国家部委属学校试行“基金制”的做法。这种做法有利于增强政府对高校的宏观指导，有利于促进高校通过自我改造和挖潜，提高奖金效益和办学质量。
根据我国教育财政经费有限的国情，除财政拨款外，政府应当通过土地、税费等政策优惠方式，提供大学办学经费和条件。现代美国公立大学体系的产生源自1862年的《莫里尔法案》，法案规定联邦根据各州拥有国会议员的人数，按一名议员赠送3万英亩土地的标准，向各州提供联邦土地，以资助各州农业和工艺教育的发展，该法案推动了美国“赠地学院运动”的发展，适应了美国工农业迅速发展对高等教育的需要。1999年以来，我国为了适应大学扩招引发的新校区扩建，各地政府在政策、资金等方面上给予了很大的支持和优惠。比如，2004年重庆市政府决定，教育用地、教育资源转让所得，全额返还学校，用于学校建设。凡非营利性教育设施建设用地依法实行行政划拨或优惠价格出让。市政府还通过多种形式补助大学城建设资金，对进入大学城的高校、就地扩建或异地扩建的高校实行优惠政策：高校基础设施建设的建安营业税及附加按现行财政体制由市、区两级全额返还；新增建设用地费和耕地开垦费优惠收取；校区置换产生的利益，全部留给学校等。
第二，政府通过立法和政策指导等职能，保证制度供给，建立大学面向社会公平竞争的法治环境
立法和政策指导是现代国家调整和控制高等教育的重要方式，是教育法治化的重要体现。尊重和保障公民受教育权、保证教育公平是现代教育立法和政策的价值取向。政府作为高等教育的管理者或“裁判员”，应当通过教育立法和政策制定的方式，为所有大学的发展建立一个适应民主法治和市场经济体制要求的公平竞争环境。
我国高校间缺乏公平竞争的制度环境，特别是教育资源分配不公，是影响高等教育健康发展和导致教育不公平的重要原因。公平竞争既是大学获得发展的动力源泉，也是实现教育资源合理配置的制度基础。这种不平等主要表现为，一是因政府级别关系形成的高校行政等级性，中央部委属院校地位高于省属院校，部委属院校中又分为“985工程”院校和“211工程”院校。不同等级的高校在政策及资金资助上差别很大，按国家规定高校学生学费标准应当是生均运行成本的25%，据了解，地方性院校学生学费收入占学校财政收入的70%以上，而中央部委属院校这一比例则在30%左右。而且，作为一种无形资源，它本身构成学校影响力的一部分，直接影响学校的生源和就业等。二是因举办者不同形成的公办大学与民办大学之间的不平等。民办大学同样是提供国家和法律认可的高等教育服务，却得不到政府在教育资金方面的资助，而且，民办大学的教师和学生享受不到与公办大学教师和学生同等的待遇。《民办教育促进法》关于民办学校与公办学校享受同等法律地位的规定落不到实处，民办大学的生存和发展面临严重危机。三是因地区经济发达程度差异导致的不平等，发达地区的大学在获得人、财、物等的支持上明显优于欠发达地区。地区间经济发展的自然差异不易改变，但落后地区大学同样面向国家和社会培养人才，如果中央财政不给予特别的支持，将使落后地区的高等教育与发达地区的差距越来越大。
政府教育立法和政策制定要明确政府管理权与大学自主权的界限，为公、民办大学面向社会自主办学提供一个公正的平台和空间。首先要明确政府管理高等教育的职能和范围，严格控制政府审批权，保证政府管理高等教育既不越位，也不缺位。为了防止政府通过教育行政审批权任意干预大学自主办学，根据《行政许可法》的规定，应当进一步清理教育行政审批事项，实现从事前控制向结果控制的转变。比如，重庆市教委对2003年清理保留的20项行政审批项目进行了再次清理，取消了8项，将保留的12项行政审批项目的审批依据、审批条件、审批程序、受理机关、审批时限和审批责任进行了规范和公布。同时，在限定政府管理内容的同时，改革管理方式，以行政计划方式为主变为以法律手段、经济手段、信息服务和评价监督方式为主，实现从直接的行为管理向间接的宏观管理转变。二是要明确大学的法人地位，落实大学办学自主权。我国虽然制定了《高等教育法》，但是主要是从政府如何管理大学的角度进行制度设计，而且，该法规定的高校办学自主权，也因政府出台的诸多政策性文件所抵消和侵蚀，难以落实。公办大学的行政色彩仍然很浓，大学因其行政等级而在招生、专业设置、职称评定等方面享受不同的办学自主权，难以形成公平的竞争环境，同时，大学因其准行政机构身份，管理体制和运行机制严重僵化，缺乏改革创新精神，缺乏办学活力。在这方面，日本的做法值得借鉴。日本政府为了改变国立大学体制僵化、管理效率低下、人才培养缺乏创造性等问题，近年来，通过立法和政策指导等手段，促进国立大学合并重组，实施国立大学法人化运动，根据第三方评价进行重点支持，以及实行任期制促进大学教师合理流动，增加竞争性经费资助等方式，着力改善大学竞争环境。
第三，政府对大学的监督要从输入控制向结果控制转变，通过评估、执法监督等职能，保证高等教育质量
政府通过资金提供和制度提供，为现代大学制度的建构提供了条件保障。但是，现代大学“产出结果”即高等教育质量如何，直接关系到公共财政支出的有效性，关系到受教育者以及社会的公共利益，政府作为公共利益的代言人，应当通过必要的方式加以评估和监督。同时，大学作为公共教育机构，为国家培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人，必须贯彻国家的教育方针政策，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量。正如德国北莱因—威斯特法伦州专家咨询委员会关于《德国高等学校发展建议》中指出：“政府与大学通过一个基本的政治承诺，即政府给予高等学校更多的自治权，并在经费使用时通过引入总预算的办法使其能自我承担责任和自我独立办学之后，就必须开发和使用一种工具，以便为学校领导和专业领域在实施高等学校内部的及跨高等学校的质量保障时提供帮助。没有对质量的持续检查，就不可能实现从输入调节导向日益增加的结果导向调节过渡，也不能保持高等学校在国家层面和国际层面的竞争力。”
法国作为中央集权制国家，政府与大学之间的关系主要是通过行政合同方式体现，国家承担学校发展的切实计划所需要的充足经费，保证大学自治权。同时，教育评估作为大学自治的自然对立面，大学应当定期接受高等评估事务所（ASE）的评估，并根据其业绩，即根据遵守合同的方式接受资助。高等评估事务所通过由大学教师、研究人员、管理人员、企业人员组成的委员会，完全自主地根据法定标准，评定高等教育机构的质量，并出具和公布评估报告。
澳大利亚政府为了保证高等教育在国际上的声誉，保证毕业生具有世界水平的技能，采取了一系列高等教育质量保障制度。比如，联邦政府通过澳大利亚大学质量保障委员会（AUQA）对所有大学办学情况，包括各大学在海外办学的情况进行审查；同时，委托澳大利亚毕业生就业理事会进行毕业生去向调查（GDS）和课程设置问卷调查（CEQ），并将调查结果以书面和电子方式公布；澳大利亚教育研究理事会为联邦政府研制出了毕业生技能评价体系（GSA），用于检测毕业生在逻辑思维、批判性推理、书面交流和人际沟通等方面的一般技能。
我国目前的大学评估包括政府教育行政部门主导的高校重点建设项目如“211工程”评估、国家级重点学科评估以及教育部本科教学水平评估等，同时，还有处于探索阶段的以社会为主的大学排名活动，比如中国管理科学院开展的年度大学排名活动。其中，教育部本科教学水平评估制度，旨在解决高校扩招带来的本科教学质量问题，经过几年的实践证明，这一制度对高校本科教育质量的保证具有积极的导向和推动作用，成为国家对高等教育宏观调控的重要手段。当然，教育评估制度也有值得改进的方面，比如评估工作的行政色彩较浓，评估指标的科学性和适应性有待提高，评估结果应当与教育资源的配置挂钩等。
政府在通过开展教育评估监督大学教育质量的同时，还应当大力加强教育执法监督。近年来，随着教育体制改革的不断深化，教育领域内的利益、矛盾更加突显，加之教育法制不健全，无论是公办还是民办学校在办学活动中出现了一些违法、违规行为。比如，未经批准擅自办学招生、虚假教育广告、滥发文凭、乱收费以及招生、考试、财务、基建等领域的贪污腐败问题，给教育秩序带来混乱，这需要通过加强教育执法的手段进行规范，实现依法治教和依法治校。
（作者系重庆市行政管理学会副会长，西南政法大学党委书记）
