农村公共服务体制存在的问题及完善对策
刘星灿
一、公共服务的涵义及特征
（一）公共服务的涵义
公共服务是指由法律授权的政府以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能。公共服务的社会实践由来已久，它从最初的社会民间和宗教组织零星的自发行动，发展和演化为以政府为主的公共组织系统的自觉行动和法定职能，其间经历了漫长的历史过程。本文所论及的农村公共服务，是政府满足农村社会公共需要、提供公共产品的劳务和服务行为的总称，是指传统上在我国由事业单位提供的科技、教育、文化、医疗卫生、体育等具有准公共物品或半公共物品特征的社会服务事业。
（二）公共服务的特征
一般认为，公共服务在消费上的非排它性和非竞争性使得它区别于一般的私人产品而必须由政府来提供，公民免费享用。这种由政府来提供公共服务的方式从成本的角度看，具有以下特征：第一，公共服务在供给时同私人产品一样需要成本，需要消耗经济资源。政府一方面通过税收来筹集资金，另一方面运用这些资金来提供公共服务。因此，公共服务并不是免费的，相反是非常昂贵的。第二，公共服务的种类和规模并非一成不变，它们在很大程度上决定了政府的规模以及税收的数量。随着社会的日益复杂、公民公共事务的大幅增加、民众对政府公共责任观念的改变，例如近年来出现的SARS、禽流感等公共突发事件，使现代政府的公共服务种类异常庞杂，规模巨大，这直接导致了政府自身的扩大。第三，由于政府必须提供多种不同类型的公共服务，其中最主要的有国防、司法、教育、医疗、突发事件救济、农业补贴等等，公民必须对不同类型公共服务的份额及其优先性进行公共选择，最终由政府来实施和提供。当前，政府对社会主义新农村建设、基本医疗、义务教育、农村社会保障的重视则反映了它们在公共服务开支中份额的扩大和次序的前移。
二、目前农村公共服务存在的主要问题
当前，我国公共服务体制存在的主要问题是：社会发展领域的投入不足，教育、卫生、就业和社会保障等方面的公共需求矛盾突出；缺乏系统的公共服务机制和协调有效的社会政策，致使公共资源分割，公共服务供给效率不高；社会群体特别是弱势群体的利益表达和诉求机制不健全；地区之间的公共服务供给不平衡；农村公共服务严重缺失。
此外，目前农村公共服务还存在服务主体单一。虽然完善公共服务体制，必须强化政府在公共服务中的主体地位。党的十六届三中全会对我国各级政府职能进行了明确界定，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。在市场经济体制下，企业是经济发展的主体，政府的经济调节、市场监管两大职能就是为经济发展创造良好的环境，其本质也是公共服务。但受传统观点的影响，认为公共服务应当由政府来提供，政府似乎成为公共服务唯一的提供者，造成了服务主体的单一，以致政府在提供公共服务时效率低，在既有的公共资金已经得到充分使用的前提下，新增公共服务必然导致税收的上升或原有公共服务的减少。
三、完善农村公共服务的对策探讨
目前农民群众对农村各类公共服务需求越来越大，要求越来越高。如何向农民提供优质、高效、多样的农村公共服务，已显得十分重要和紧迫。
（一）加快完善农村公共服务设施
坚持“规划科学、标准统一、功能完善、城乡一体”的原则，推进农村公共设施建设。要更新理念，充分认识建立公共服务体制的积极作用。科学发展观要求我们必须坚持以人的全面发展为中心，推进全面、协调和可持续的发展。政府必须加强对完善农村公共服务的认识，重视社会事业发展，使公共服务与经济发展同步，促进政治、经济、社会和文化的全面发展。进一步完善农村公共服务设施，为农村居民提供安全卫生的饮用水。改善农村交通、教育、卫生条件，大力发展农村商贸服务业，提升农村群众的生活质量和消费水平。
（二）加快完善农村就业服务和保障机制
要解决广大农民支付能力低这个制约经济全局发展的瓶颈，就必须在服务农民、转移农村劳动力方面加大改革力度。农村人口占总人口超过了70%，但政府用于农村的财政支出仅占总支出的10%—15%，农村人口人均实际税费比率为5%，而城镇人口实际人均税率为0.58%。如此，必然妨碍了对农村的人力资本投资、阻碍农村劳动力流动和转移，这是农民人均收入水平和公共服务水平低的重要原因，是束缚我国社会生产力发展的最大体制性障碍。帮扶弱势群体，提高农民保障参与面和享受标准，逐步实现城乡社会保障制度并轨。扎实推进被征地人员养老保障工作，扩大覆盖面。实现农村保障体系的多标准、可选择和全覆盖。深化新型农村合作医疗制度，加强医疗卫生基础设施建设，大力扶持发展民办非营利性医疗机构，扩大卫生资源供给。完善农村公共卫生服务网络，明确相互职责，提升服务功能，方便群众就医。加快医保定点药店向农村延伸。探索新型农村合作医疗与城镇基本医疗保险衔接办法，加快完善农村公共医疗卫生服务。
（三）加快完善农村公共文化服务
建设设施网络化、活动经常化、参与大众化、政府引导、市场主导的农村公共文化服务体系。加快文化娱乐设施向农村延伸，建设布局合理、参与方便的农村文化设施网络，改善乡村文化设施条件。大力开展群众文化活动，丰富群众业余文化生活。大力培育区域文化特色明显、专业特长突出、活动开展经常的农村文体队伍。
（四）建立多元供给体制，完善农村公共服务体系
农村公共服务体系的建立，是我国公共服务体制建立和完善的重点。这是由我国的人口分布状况所决定的。我国63%的总人口、60%的劳动年龄人口、66%的老年人口、70%的少儿人口在农村；农村有大量剩余劳动力，在未来20年，外出务工经商人口规模庞大并有持续增加趋势，农民工合法权益的保护亟待加强；青壮年劳动力的大量流失，使农村老龄化程度超过城市，引发老人照料和子女教育等社会问题，留守儿童的成长环境堪忧；农村人口素质急需提高，人力资源亟待开发。通过公共服务体系和机制的完善，为广大农村和农民提供良好的公共服务。
国家要增加对农村的投入，应在农村建立规范的财政转移制度，为农村人口提供基本的公共服务。如基础教育、公共卫生和基本医疗服务，提供清洁水源，提供农业科技知识服务和技能训练。但现代社会的脆弱性和公共事务的广泛性使得政府没有能力、也没有必要承担一切公共服务以及由此而来的巨大社会责任。公共服务的供给可以由政府单一中心供给模式转向政府、社会和企业共同承担的多中心供给模式。公共服务的多中心供给并不意味着政府可以放弃或者减少公共服务的供给责任，而是履行供给责任的方式发生了变化，由直接供给变为间接保证。实施家庭承包制以来，农村公共服务供给主体发生了变化，供给主体不再局限于农村基层政府，在部分发达地区出现了农民协会、农村合作经济组织等非政府供给主体。今后中国农村公共服务供给主体将呈多元化发展，至少以下几种形式将会得到进一步发展：一是政府提供农村公共服务；二是龙头企业提供农村公共服务；三是合作经济组织提供农村公共服务。农村公共服务生产主体的多元化，也就是说，除政府之外的私人部门或者第三部门均可成为农村公共服务的生产者。它是改革目前中国农村公共服务供给制度的重要措施之一，它可以大大缓解与农民生产生活密切相关的公共服务供给不足的问题，同时也能减轻地方政府的财政压力。
（作者单位：中共忠县县委党校）
