服务型政府关注的焦点是人民群众对公共产品的价值偏好，重视人民群众所反映的诸多问题，并且有针对性加以负责地解决。由此可见，服务型政府职责的履行就需要具备对公共需求和公众问题诉求具备灵敏的感应能力和针对问题加以高效处理的解决能力。这就意味着政府有效的社会回应，即服务型政府应当具备良好的相对于公众、市场、社会要求和问题诉求的回应性，建设和拥有一个科学有效的政府回应机制，以满足现代政府的治理需求。
一、服务型政府的角色定位
1.服务与回应
新公共服务理论认为，政府的作用主要在于服务于公民，重视公民权和人的价值，在于实现社会公共利益的最大化。新公共服务重新定位了政府和公务员的角色——服务而非掌舵，“对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向”。（1）
政府应该把自己的职责“放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上”。这实际上表明服务包含了回应，回应是服务行政的重要组成部分。“我们所服务的公民是我们的主人，在回应主人时，我们认识到每一个主人都对我们的所作所为有利害关系，并且所有主人的指导和参与都是需要的和适当的。”（2）
政府的作用应更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，阐述和表达自己的利益诉求，共商社会应该选择的发展方向。在一个注重公众和社会需求，并要求公民参与公共政策制定的服务型政府中，政府的职责不再是用政府的主观意愿去代替公众的实际需求，而是使政府服务的根据来源于公众的需求，并对其作出及时的回应。
2.公共利益
在政府回应的过程中，公共利益是政府的基本立场和价值取向。政府回应的主导价值观来源于政府和公民社会之间的诚恳对话延伸出的真实的公共利益，对公民利益诉求的回应也是对公共利益有机组成部分的反应和回复。（3）新公共服务认为对公共利益意义的寻求是公共生活存在的理由，公共利益是通过社区对话和参与的过程实现的，其价值内涵是正义、公正、公平等民主规范，人们明确表达共同利益并首先关注政策选择更广泛的结果就形成了公共利益。“公共行政是为谋求实现公众的社会价值而对社会变革进程的管理。管理公共组织不仅仅是要以最有效率或尽可能‘理性’的方式实现特定目标的问题，公共行政人员倒是必须注意考虑其他更广泛的因素。他们必须关注公共利益，必须充分回应人民的意志。新公共服务理论认为，公共利益源于对共同价值准则的对话和协商，而不是个体自我利益的简单相加。公共行政的终极目标不应是效率、利润，政府更节约、更经济不是政府存在的理由。谋求公共利益才是政府存在的合法性基础，因此，要确保公共利益居于支配地位。”（4）这一点与新公共服务的价值理念不谋而合，新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位，认为“追求公共利益”才是公共行政的根本目标。
3.公民参与
登哈特认为，政府应该“服务于公民，而不是服务于顾客”，主张维护和发展公民权，认为公共服务就是公民权的扩大部分，强调公民参与对治理的重要影响。同时，他还极力主张公民应该积极并且真正地参与公共政策的制定，因为公民参与能够保证公民权的实现，通过实际的参与过程能使个人成为自己的主人，并从参与中得以控制自己的生活环境。
应该说，参与能够促进公民意识的觉醒，提升公民的公共责任感。新公共服务认为行政官员要有一种关心和参与的态度，负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任，应创造能够互相学习的对话和参与环境，促进公民参与政策制定或公共管理活动。回应作为公民中心主义的公共服务的一部分，实质上体现的是作为公民自身的公共权利。有参与才有回应，政府在进行公共决策的过程中有什么程度的公众参与，就体现多少民意的成分。当然，公民参与在实践方面也有种种好处：公民参与能够有助于满足公民对其声音受关注及需要得到满足的希望：公民参与能够改进政府决策的质量，使政府决策民主化、科学化；由于结果的利害相关，对政策过程的更多参与有助于政策的执行；公民参与可以回应对增加政府透明度和强化政府责任的要求；公民参与有可能会增加对政府的公共信任度等等。从中我们不难发现，参与使公民对公共利益和公共责任愈发重视的同时，也有助于促进公共服务品质的提高，推动民主政治的发展，并有助于增强政府的合法性和回应性。政府应该是开放的可以接近、具有很大的回应性并能保证公民在政策过程的各个阶段行使公民权。
4.责任问题
服务型政府强调回应的责任性，对反应和回复过程加以明确的区分和相应的责任界定，不仅重视对公众所提问题的反应，而且重视对公众评价的有效反馈，重视反馈后的工作绩效评价，不断改正，以保证政府回应的真实有效性。这不仅克服了回应可能产生的反馈滞后性、回复随意性等缺陷，而且符合服务型政府的内涵。而在登哈特看来，“承认责任并不简单”，公务员应关注的不只是市场，他还应该关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准及公民利益。公务员的责任并不单一、简单，他应该对宪法法令等复杂因素负责。责任是任何治理过程的基础，“责任机制在民主政策中的最终目的在于确保政府对公民偏好和需要的回应”。（5）在治理过程中，行政官员必须关注这个复杂治理系统中的所有竞争性规范、价值观以及偏好。但是，道德责任和对特定组织的法定责任之间存在不可调试的责任冲突使得责任悖论不可避免。如果政府不能实现它为其政策和行动而对公众负有的责任，那么它就失去了其公共性身份与合法性基础。新公共服务认为，要实现这种责任，公务员必须通过承认并关注冲突性规范和因素，倾听公民的声音，通过鼓励公民参与、授权、对话来与公民积极互动，在积极回应中完成公共服务并实现责任。总之，作为服务型政府重要理论支持的新公共服务理论，是一种更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与，适合于现代公民社会发展和公共管理实践的新理论。它实质是要实行“以民为导向”的公共行政，即以公民的不同偏好为基础，以满足公民对公共物品和服务的特定需求为目标，重视公共问题解决过程中的公民参与的理论。新公共服务理论不仅为我们研究政府回应提供了一个崭新的视角，同时也对我们探索服务型政府回应机制的构建带来新的启示。
5.有限政府和依法行政
有限政府是服务型政府的发展目标，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国政府不再是无所不为的全能型政府，而是有所为有所不为的有限型政府。为此，首先应当厘清政府与市场的界限，应该退出的领域就坚决退出。其次，合理划分行政决策与行政执行职能，整合组织结构避免职能交叉。第三，充分开发社会资源，培育和鼓励第三部门及民营企业参与公共事业管理。而依法行政是服务型政府的行为准则，法治之下的政府权力是一种有限权力，政府在权力职能规模上皆受法律的明文限制也就是说服务型政府强调政府由法律产生，受法律控制，依法律办事，对法律负责。它要求政府服务程序化、规范化，不仅追求行政行为的效率而且遵循公开公平公正的原则。要通过建立重大行政决策事项的专家咨询论证制度、公示听证制度，提高行政决策的科学化和民主化。通过制定政府信息公开办法，保障公众的知情权，通过职位分析及职位说明书明确工作职责。通过制度明确工作目标，通过控制自由裁量权防止行政行为的显失公正，以保障公民享受平等的政府服务进而形成公平的市场竞争环境。
二、服务型政府与政府回应能力的内在契合
1.以公共利益为追求目标
服务型政府建设的基本要求决定了政府实施对国家事务和公共事务管理的目的是维护最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务。这就要求政府回应的实质是回应公众的利益，也就是对公共事务的处理要以公众的利益为导向。罗伯特·B.登哈特在谈到公共行政的核心理论问题时提出，“一方面，政府机构要求在进行服务时要保持最高的效率，另一方面，公共组织是为公共利益而运作，必须反映服务对象的需求及期望”。（6）他认为，公共利益才是公共行政所追求的根本目标。公共行政官员应当积极地为公民通过对话清楚地表达共同价值观念并形成共同地公共利益观念提供舞台，应该鼓励公民采取一致的行动，而不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求。公共政策作为政府回应的主要形式，它是对社会利益的权威性分配，集中反映了社会利益，公共政策应该最终提高大多数人的福利，这就决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。因而，许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的，（7）只有以公共利益为导向的公共行政才能真正体现政府回应的特性。
2.以政府与公众互动参与为基础
参与不仅作为表达意愿的一种方式，更加重要的是要把参与当成监督政府公决策和监控政府行为的一种重要手段，从而促使政府必须保证参与的质量。现代政府的公共政策制定过程本质上来讲就是由政府代表民众意愿对社会发展做出正确选择和判断的过程，民意是公共政策的基础。政府和公众同处于一个政治生态系统之中，互为彼此的环境，既要求公众具备政策参与的文化素质与利益表达的能力，也要求政府与其进行适时的能量和资源的交流。只有二者在政府回应机制中互动、协调与统一，才能推动公共政策达成公共利益的实现。此外，由于政府的自利性，政府作为公共政策制定的主体，同时又是最为重要的核心利益主体，由政府主导制定的公共政策必然存在非全社会的“政府利益”，而偏离公共政策的公共性。只有真正重视公民在政策执行中的作用，通过公众积极地参与公共服务的生产和供给，才能对政策实施提供更多的备选方案，才能有效衡量政府行为的自由裁量权，才能增进政府公信度，才能真正发挥公民功效、促进共同利益。因此，公众参与不仅能对政府行政行为进行限制，同时还具有很强的监督性。公众在作为政府成长的环境为其提供资源的同时，也严格地限制着政府行政的方向、方式等，成为政府行政有力的外部监督。
公民参与是现代民主行政的重要内容，在治理过程中除了行政官员应扮演的角色外，也需要公民积极参与，故公民资格不应该是被动地由公民所认同的社群所给予，而是必须由公民本身在积极参与公共事务的行政中所构建。政府官员在民主行政的过程中，最重要的任务就是应该提供给公民适当的公共领域，以便公民参与自我建构的行动，也就是说政府机关本身就应当形成一个公民认同并能够参与的公共机构，在这种参与中培养公民资格。（8）有参与才有回应，政府在进行公共决策的过程中有什么程度的公众参与，就体现多少民意的成分。政府回应最主要的方式是公共决策的回应，公共政策是政府对社会领域的权威输出，是政治系统对“全社会的价值做权威性分配”，（9）是政府回应社会的主要途径。针对不同层次的社会需求，政府作用于社会的公共政策可分为具体政策、方面政策和元政策。不管那一层面的政策，其价值标准是一致的，即政治公正性和社会可行性。它作为政府管理的一个重要过程，不应该只是停留在职能性回应的层面，而应该是政府与民众互动选择的一种前瞻性回应。由于处于回应的主导地位，政府更应当为社会和民众创造一个良好的回应的环境，提高民众政治参与的意愿与热情，并进行政策、法律法规和程序的宣传，确保政府决策行为的合法性与合理性，从而推动政府回应的发展与完善。这就意味着政府必须改变原来的管制型的行政方式，转而推行以民众为服务对象，以公共利益为导向，以公共服务为根本特征的行政方式。可以说，政府回应的程度不仅关系到政府决策体制的进一步改革与完善，更是关系到国家的兴衰与发展。
3.以公共责任机制为根本
在我国，关于政府官员承担政治责任，并没有一套完备的制度。对官员责任的追究，大多仅限于上级党政领导对下级人员做出行政处分，轻者接受人民群众或者上级领导的批评，做出检讨，责成其更改政策或改正其行政行为。重者是辞职，或被免职、罢免。可以说，在中国当官所承担的风险是最少的，这在某种程度上反映了我国政治责任制度的不完善。张成福认为，责任行政或责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制，这种控制机制既包括内部的，也包括外部的。（10）
从中我们不难看出，责任机制不仅仅是一种控制政府行为的机制，其本质上还是一种强制型责任机制。因此，责任政府是服务型政府回应的显著特征。休斯指出，“责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，并最终关系到公众本身。责任机制说到底是民主制度。”因为“公民与政府的关系可以看成是一种委托——代理关系，公民同意推举某人以其名义进行治理，但是必须满足公民的利益并为公民服务”，所以“政府与公民之间的关系形成了责任机制”。（11）因此，服务型政府在致力于提高行政效率的同时，更应该谋求公共行政活动的责任性，发展公共责任机制。
三、政府回应的内涵及特征
地方政府提高回应或服务社会，并非在原有流程上的简单修补，而是一场彻底、深刻、持续的政府革命。要求政府以更开放的治理方式、去寻求提供公共服务的方法。（12）
1.政府回应的概念
政府回应是政府与公众的一个互动过程，在对政府回应的研究过程中，学者们对政府回应给出了不同的定义。其中，行政管理学者格罗弗·斯塔林曾在他的《公共部门管理》一书中对政府回应做过经典定义：“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应，并采取积极措施解决问题。在他看来，“回应”是应答、回复和把承诺转化为实践的过程，而且这一过程是通过政府对公众和公众对政府的双向互动（回应）实现的。（13）在我国，我们通常所理解的政府回应就是政府在公共管理过程中，对公众的需求和提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程。相应地，我国学者何祖坤在其《关注政府回应》一文中指出，政府回应，就是政府在公共管理中，对公众的需求和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程。戚攻则从政治社会学的角度给政府回应下了定义，认为政府回应是指政府在一定经济社会发展条件下，基于公众利益最大化原则对社会及公众的诉求与期望进行制度整合的一种互动过程及类型。
从上述国内外诸学者对政府回应理论的研究中，我们不难看出政府回应是一个互动的过程。在这一过程中，公民作为公共服务拥有者的地位得到了肯定，公民话语权已然成为政府回应的合法要件。政府回应实际上就是还政于民，是政府与公民之间的良好合作。政府除了为公民提供职能性的行政服务之外，还应该承担引领社会发展的政府回应，即为国家和社会提出一个长远的发展规划并设计一个宏伟蓝图，从而引领全社会为共同的目标奋斗。由此，政府回应又有广义与狭义两层含义：广义上的政府回应是责任政府意义上的政府回应。政府对其行政管理职能下的所有行政行为都必须承担相应责任，可以说政府回应是社会责任、政治责任和法律责任的集合体。我国学者张成福认为，“从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从这个意义上说，政府的责任意味着政府的社会回应。
综上，所谓政府回应，“就是政府在公共管理中，对公众的需求和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程”，（14）体现在“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题”。（15）而政府回应力，是指政府机构及其公务员在公共管理过程中，按照公共需求及时、负责、有效的向社会公众提供公共产品和公共服务的能力。其内容构成主要包括：一是政府回应力的主体，即政府机构及其公务员是回应社会和公众需求的行为承担者。也就是说，政府回应力的主体是政府自身，其行为由具体部门及其公务员来执行。所以，政府机构及其公务员对社会和公众的公共需求必须做出及时、负责、有效的回应，不得无故拖延或有意不理；二是政府回应力的客体，即政府机构及其公务员的回应行为的对象，包括社会和公众的公共需求。由于社会和公众的公共需求具有多样性和不确定性，因而政府回应力的客体也具有多样性和不确定性；三是政府回应力的主观性，即指政府机构及其公务员对社会和公众的公共需求进行回应的主观能动性，比如政府机构及其公务员回应社会和公众的公共需求的态度是否积极、动机是否端正、时间是否及时、决策是否具有前瞻性，等等；四是政府回应力的客观性，即政府机构及其公务员对社会和公众的公共需求做出的回应效果及令社会和公众的满意程度。衡量政府回应力强弱的指标主要是看政府回应力的实际效果如何以及社会和公众是否满意。政府回应效果如果可以获得特定公众的满意，又可以获得一般公众的满意，那么政府回应力是民主、高效的。
2.政府回应的层次
在政治与行政日益融合的形势下，可以将政府看作是政治领域的活动主体，简单的说，政府回应有四个基本层次。一是政府职能范围内的政府回应。这是政府回应最为基本的要求，也称为职能性回应。它是指政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复的过程。针对社会各种事件，尤其是民众迫切需要解决的问题，政府部门必须及时的应对、有效的处理并在一定程度上给与解决。其特点是主要针对重要事务，要求政府立即做出反应，而不是不予理睬。政府的职能性回应是政府回应最基本的组成部分，应理解为满足需求和引导需求。二是民众需求和社会需要的政府回应，也称为政府诉求式回应。在社会发展过程中，民众往往有许多政府没有顾及但又需要政府解决的事情。这就是民众需求和社会需要的强烈诉求，政府对于这种诉求基于政府的行政职能和职责而对公众的需求给予充分的满足，并在政府力所能及的范围内予以解决，不能解决的要给与答复。这种诉求往往以现行法律及政策无法解决和处理，需要政府进行公共决策或出台新政策来处理，其本质就是让政府职能从单纯的管理向为社会和公众提供公共服务转变。三是负有责任性的政府回应，也就是政府责任性回应。它是指作为政府本身，其行政管理职能下的所有行政行为都要承担责任。所以政府回应就是政府的社会责任、政治责任、行政责任、法律责任的综合反应。政府在社会管理过程中所面临的新事物和新问题往往需要政府进行政策创新和制度创新，与公众形成互动。这种政府回应是综合责任的体现，政府的表现反应着其回应能力。四是引领社会发展式的政府回应，即更高层次上的政府回应，政府除了给社会提供正常的行政管理方案外，还应承担更加重要的社会需求的政府回应，这就是要对国家和社会发展提出一个长远的规划和设计蓝图，从而引领全社会一起为共同的目标奋斗。当今信息化时代，政府的责任更为重大，它要顺应时代浪潮，制定好大政方针，促进国家和民族健康快速的发展。
3.服务型政府回应的基本特征
“回应”即回答、应答。一个善治的政府必须是公众积极参与的政府即回应性强的政府。应该指出，政府回应是政府对于社会的回答、答应或响应，更多地是反映政府对于社会诉求的倾向性态度；政府服务，更多地是指政府为满足社会诉求而采取的措施或行动。著名学者张国庆认为现代政府的反应和应变能力要具有社会感应能力，意思是政府对公众的公共需求、社会问题及其发展趋势所具有的感受和反应能力。
当代西方法学理论方面，美国法学研究者诺内特等人提出了“回应型法”的概念，是最早用“回应型”一词来研究社会政治现象的，以区别于“压制型法”和“自治型法”，他们认为法律应该有回应性，能够对社会的各种变化做出积极回应。（16）“回应型政府”是指一种治理模式，就是政府用怎样的手段来行使社会管理职能，政府治理模式既包含着治理理念，也包含着治理制度和具体的治理方式，它们都处于动态的过程之中。（17）从本质上说，回应型政府的目标是建立起政府与社会之间稳定、可持续发展的良性互动关系。
（1）以人为本为首要特征
政府回应的本质，就是回应公众利益，处理公共事务，解决公共问题。（18）显然，以民为本的政府，才能建立起优良的政府与社会间的关系。罗伯特·B.登哈特指出，公共行政的核心问题是，“一方面，政府机构要求在进行服务时要保持最高的效率；另一方面，公共组织是为公共利益而运作，必须反映服务对象的需求及期望”。（19）事实上，早在20世纪30年代，迪马克（M.Dimock）等公共行政学者就建议，“顾客满意标准在政府运作中的运用应当与企业中的运用一样广泛开展”。（20）
20世纪80年代，新公共管理理论学者强调，“受顾客驱使的政府”应满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。（21）新公共服务理论在批评和发展新公共管理理论的基础上，进一步提出了政府应服务于公民而不只是顾客的观点。如登哈特夫妇转述了《政府属于我们》中的提醒：我们不要忘记，政府是属于其公民的，应将公民置于首位，政府强调的重点不应放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，而应放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。（22）这就十分清晰地阐明：既然政府本来就是属于公民的，就必须无条件地回应社会诉求，就理应成为以民为本的回应型政府，向公民提供满意的公共产品。总之，以民为本是政府回应的最基本的价值观和动力源泉。
民主的制度性在于建立在自由、公正和平等人权基础之上的一套解决公共问题的简明程序和规则。民主将贯穿于公共行政的全过程，将会成为政府提供公共服务的重要指导价值。政府是公民权利的保护者，是社会自治的工具。政府与公民间的关系更多的是契约关系，政府的权力来自于公民的授予，政府的施政目标必须征得民众的同意，民众有权参与政府决策和执行的过程。政府回应社会和公众的公共需求是民主政府的必然反应。也就是说，政府回应性理论是民主发展的产物。增强政府回应力需要有动力的支撑，包括政府自身的内部激励和外部压力。在民主发展的公共环境下，政府公务员以其自身在政府内部的发展为主要激励机制，不受人民意见的直接影响。但是民主制度下的政府公务员的发展基础是人民的选择和认同，政府经费预算来自于国民税收，人民就有权利要求政府机构及其公务员遵照其意愿来管理和服务，或者修正有违民意的行政行为。实际上，政府的公共管理过程能否顺利进行，在很大的程度上取决于公众的态度和立场，也是说，政府的行为活动要以民意为基础。因此，民主行政的实质就是通过构建相应的制度和方式来回应公众的需求、满足公众的需求，从而形成具有较强回应力的民主政府。
（2）以政府和公众互动为基本要求
按照行政生态理论，政府和民众同处于一个政治生态系统之中，互为彼此的环境，公众需要具备参与政治的能力，政府也需要适时与公众进行能量和资源的交流，只有民众和政府在回应机制中不断进行互动和协调，才能制定出真正反映民众需求的公共政策。此外，政府的自利性决定了政府不仅是公共政策制定的主体，也是一方核心利益主体，由政府主导制定的公共政策难免偏离客观公正性，夹杂着政府利益于其中。促进公众与政府的互动不仅可以增加政府公信度，促进共同利益，还能征集到更多更好的备选方案，并有效控制政府在政策执行时的自由裁量权。此外，公众参与还具有监督的功能，公众在作为政府成长的环境为其提供外部资源的同时，也严格的限制着政府行政的方式，促进政府规范自身行为。可以说公众的互动参与既是表达意愿的一种方式，也是监控政府的一种手段，因此服务型政府必须以政府和公众的互动为基础来提升政府的回应能力。
（3）以公共利益为价值导向
政府回应的实质是及时有效的回应公众的利益，即对公共事务的处理要做到以公共利益为导向。新公共服务理论的倡导者罗伯特·登哈特教授认为，政府固然应以最高的效率为公民提供服务，但是追求公共利益才是公共行政的根本目标，而不是追求效率。政府更节约、更经济不是政府存在的理由，谋求公共利益才是政府存在的合法性基础，政府必须以此为基础充分回应人民意志。制定公共政策是政府最常用的回应方式，公共政策只有在反映公共的利益和需求时才具有合法性，因此许多学者都将公共政策的目标定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的逻辑起点和最终目的。可以说，以公共利益为导向是服务型政府回应的首要特性。
