《渭河流域近期重点治理规划》（以下简称《规划》）经专家学者的认真讨论审查后，国务院于2005年12月16日正式批准启动实施。这是国家依据科学发展观构建社会主义和谐社会，根治水患造福于民，促进开发大西北的一个重要举措，是贯彻以人为本思想的深入体现。曾任陕西省委书记、省政协主席，现任全国政协常委的安启元，无不感慨地说，这对陕西来说太重要了，渭河安澜，沿岸和下游人民才能免受洪患之苦。
《规划》从动议、形成到最后的确定，包含了全国和省政协委员、水利工作者、专家学者及密切关注渭河治理的人们，共同不懈的努力；它经历了反复的论证、无数次的动议、洪水灾害的警示，终于出台付诸实施。这真是沿渭河两岸群众的大事，陕西人民的喜讯。将要受益的人们无不以久旱逢甘霖的心情，欢欣鼓舞，额手称庆。
渭河的地位和演变
渭河是黄河一条流程最长、流域面积最大的支流。渭河又是陕西人民的母亲河，它滋养了关中地区或八百里秦川的繁荣和丰腴，使陕西曾经在中国历史上写就了周秦汉唐的辉煌和鼎盛。
近现代以来，渭河亦然滋润着关中大地，八百里秦川可谓陕西的“聚宝盆”。这里集中了陕西61%的人口、56%的耕地和82%的工业总产值。域内自西向东依次镶嵌着宝鸡、咸阳、西安、铜川和渭南五个大中城市，有“后稷教民稼穑”——人类农业发祥地的现今全国唯一的杨凌农业高新技术产业示范区，四个国家级经济技术开发区；这里是国家批准的高新技术产业带和星火产业带，是新欧亚大陆桥的中枢，西部大开发的“第一阶梯”，是西北的重要门户和桥头堡。所以，渭河流域不仅是陕西经济的支柱，而且在西北地区经济发展中具有重要的战略地位和作用。
历史上的渭河曾是一条冲淤基本平衡，无需堤防的地表河，淤积甚少，流程顺畅。据史料载，从春秋战国时期至1960年的2500年间，河床淤积厚度仅为16米，平均百年才淤积0.6米。河床下陷于两岸平地，河道沟邃明显，至20世纪的40年代下游还是一个很深的槽子，常年水量流经沟槽顺畅入黄，甚至5000立方米/秒的洪水流量，也出不了中间的槽子。又据史料记载，渭河水量充沛稳定，曾是沟通华北和东西的一条水上交通线，在20世纪的二三十年代，旅客进入关中时，大都选择从潼关乘船溯流而上，当年的大文豪鲁迅先生在西北大学讲学，就是从这条航线上而来的。由于渭河无任何污染，水质良好，沿河群众有的直接饮用，咸阳市过去有名的小吃河水面就是明显的例证。人们到河里捕鱼，发展渔业生产。
不可否认，千百年来，渭河也有泛滥成灾的记载，但频率很小，自周共和元年（前841）至1960年，渭河发生过270年次水灾，平均10.48年一遇，灾害时间短，损失亦较小。总的说来，没有出现过特大或毁灭性的洪水灾害，黄、渭、洛三河交汇处形成的三角洲——渭华一带为人类安居乐业之福地。
近年来，由于大气环流等多种因素的影响，渭河流量较小，断流时有发生；河床淤积，河道萎缩；上游生态环境恶化，河水污染严重，昔日的水上交通，渔业生产，诗人笔下的“晚来清渭上，疑似楚江边。渔网依沙岸，人家傍水田”等美好景况一去不复返。
特别令人关注的是，三门峡水库建成后长期高水位的蓄水，不但加重了渭河问题的程度而且导致下游高程的急剧抬高。高水位蓄水必然使水库本身泥沙大量淤积、回水线向上延伸，淤积随之向上扩展而抬升。
淤积上升致使潼关高程抬升，在泾渭河交汇的入黄区形成拦门沙坝，这种现象俗称水库“翘尾巴”，蓄水位越高尾巴翘得越长、越大、越高。洪水下泄受阻，泥沙肯定淤积，反复发作，恶性循环。据资料记载，从1960年水库首次使用到1962年3月，水库已淤积泥沙15.3亿吨，潼关高程由323.4米上升至328米。特别是1980年后潼关高程上升至328.7米，严重地威胁着关中平原和西安市的安全。
淤积的上升导致下游河床的不断抬高。据记载，1960年以前渭河河床平均每年上升2厘米，以后平均每年上升13厘米。河床抬高就要加高堤坝，再抬高、再加坝，致使下游成为悬河，沿河群众称它是顶在头上的大水。
淤积上升引发南山支流倒灌。由于主河道堤防越来越高，入渭的南山支流河堤也不得不相应加高，这样小支流也成悬河。洪水期间，黄、渭、洛河洪峰入境、过境，往往崩裂渭河河堤，导致流入渭河的南山支流倒灌，支流两岸决口，扩大了洪灾面积。
淤积上升减缓了渭河主河道的比降。据测量记载，建库后下游河道比降由1/2000降至现今的1/10000不到。比降减小后，水流慢，行洪时间长。据资料记载：20世纪60年代从潼关（上游）水文站到华县水文站，洪峰行70公里需13？-18小时，2005年则用了71个小时。河道行洪时间越长，浸泡河堤时间越长，危害程度可想而知。
淤积上升则相应河道水位上升，引发下游地区地下水位上升。于是出现耕地大面积盐碱化，甚至沼泽化，严重影响耕作效益。
上述仅为一些显性问题，至于返库移民因洪灾生活拮据，不得安居，愁苦不堪，从而引发种种社会问题，以及每年防洪救灾投入的人力、物力、财力等隐性问题，尚未列举其中。
人为的因素加剧了渭河的问题，真是“雪上加霜”。有人把渭河的问题概括为“上干（缺水）、中黑（污染）、下淤（洪灾）”看来是不无道理的。
渭河演变至今，伤痕累累，“病情”十分严重，到了非“诊治”不可的时候了。
专家学者的论证
人们从渭河缓慢的演进过程中，感性地发现了它存在的问题，但从理性上怎样认识、特别是如何治理这些问题，必须尊重和听取专家学者们的论证与意见。
2001年10月20日，在渭河干流综合治理考察交换意见会上，专家们充分肯定了渭河流域的重要历史地位。钱正英院士补充说，像渭河流域集中发展的状况，不仅黄河其他支流没有，而且在全国其他河流上也是很少有的。梅向明院士指出，渭河流域的关中地区是华中与华北地区的过渡带，关中地区的环境直接从南影响到秦岭，从北影响到黄土高原。专家们共同认为渭河不仅对陕西省有重要地位，而且对西部乃至全国都有重要意义。
专家们通过查阅资料、现场查看、访问座谈、分析研究，一致认为渭河流域存在的主要问题是：河道缺水甚至断流、流域区地下水超采、水质污染、下游淤积等，已经影响和制约今后陕西省的可持续发展。特别是下游严重淤积造成的水患灾害频繁发生，直接威胁人民生命财产的安全，专家共同认为渭河流域综合治理有其必要性、重要性和紧迫性。专家们并呼吁，渭河下游的防洪建设应纳入黄河干流治理的范围，国家投资，通盘考虑，统一实施。
怎样解决渭河流域的缺水问题呢？专家们把节约用水的问题提到了首位，提出了“以供定需”的节水原则。各产业用水都要努力提高利用率，讲求节水效益。农业发展要研究如何充分利用天然水，必须提倡旱地农业与灌溉农业并举，两条腿走路的方针。灌区要通过干、支、斗渠的衬砌、改造，防止跑冒渗漏；改进灌溉方式，有条件的地方还可提倡滴灌、渗灌和喷灌。工业用水应当发展高新技术产业和用水少的产业，使工业产值在增加几倍的情况下，用水量不要增加太多，城市生活用水也需要大力节约，利用水价调节的杠杆，控制水的浪费，严格控制地下水开采，统筹安排，有计划地合理利用。专家们认为在节水的基础上，适当从外流域调水、修建蓄水工程是合理的和必要的。经过对外流域几条水源的权衡，一致认为引洮入渭较为合适、可行。水库工程必须保证有利于下游泥沙淤积的冲刷，才谈得上发挥灌溉、供水、防洪等效益。专家们认为，小水河水库枢纽工程是合理和可行的。现在的灌溉面积还没有达到原来的规划设计标准，修水库不是为了扩大灌溉面积，而是补充灌溉用水。
在防治污染方面，要逐步实现零增长、零排放。钱易院士指出，应该调整工业结构和推行清洁生产，关闭“十五小”企业，加强垃圾处理，征收排污费，加快城市污水处理厂的建设。同时注意将处理后的城市污水回用于农业、工业或市政。合理使用化肥农药、管理和使用农村废料等，控制面污染源，面污染源的控制应与生态农业的建设结合起来。
河道生态用水应为整治的主要内容。在防止渭河淤积方面，钱正英院士指出，河流有多方面的生态功能，包括冲刷泥沙、稀释污染及补给地下水，所以要保持一定的河床水量，冲刷淤积，保证行洪安全。
除了拦阻泥沙的工程措施外，专家们高度重视生态环境的建设。主要包括水土保持小流域综合治理、林草植被建设和生态农业建设等三个方面。搞好渭北黄土高原沟壑区和渭河以南秦岭北麓的小流域综合治理；搞好秦岭北坡水源涵养林、渭河平原绿化、渭北残原区水土保持林、塬区农田林网和渭洛河两岸防护林等工程建设；搞好高标准基本农田建设、调整种植业结构及生态园林建设。
通过专家学者的论证，渭河中上游流域的综合治理是切实可行的。只要能纳入国家计划，虽任重道远，但前途是光明的，远景是可观的，人们的心情是轻松的。
当涉及下游的淤积和防洪问题时，专家们又不得不提出一个沉重的话题——三门峡水库问题。
早在20世纪50年代，三门峡水库立项之初，清华大学水利专家黄万里教授就指出：由于黄河的多泥沙性质，大坝建成后，潼关以上流域会被淤积，并不断向上发展，那时不但不能发电，而且还要淹掉大片土地，“今日下游的洪水他年必将在上游出现”。水库建成运用了40多年后的今天，完全证实了这位专业功底深厚、具有远见卓识专家的预见。
当时在电力部水电总局工作的温善章，也在给国务院和水利部呈送的《对三门峡水电站的意见》中，认为关中平原乃中华文明最精华之所在，它的淹没不能单纯地用经济数据衡量。为了减少淹没迁移，他提出了低坝（水位335米）小库（90亿立方米）、滞洪排沙方案，迁移可降到15万人以下。事实早在1963年就证明了他的意见是正确的。当时周恩来总理说：“要登报声明，他（温善章）对了，我们错了，给他恢复名誉。”
1999年，钱正英院士考察陕西水利建设情况，在座谈会上谈起重估三门峡工程的事情时说，当然三门峡水库也发挥了相当的作用，但如果以现在的认识水平，考虑黄河第一期工程，我们可能选择小浪底，而不是三门峡，如果建也不用当年的设计。
2000年4月17日，在陕西省三门峡库区防洪暨治理学术研讨会上，81位专家学者普遍认为，水库建成运用以来，给黄河下游40年的防洪安澜和灌溉、发电等方面带来了巨大的效益，但同时又让库区背上了十分沉重的负担，使陕西库区河道环境急剧恶化，影响范围扩大，洪灾威胁非常频繁，程度日趋严重。解决三门峡库区问题是关乎关中东部乃至陕西经济发展和社会稳定的十分紧迫的大事，必须引起各级领导和有关部门的高度重视。
专家们建议，要从人与自然和谐共处的角度，正视黄河潼关高程居高不下及其带来的严重影响的事实，努力为库区人民创造一个可持续发展的良好环境，在小浪底水库投入运用的新情况下，选择合理的运用方式，综合治理水库带来的一系列问题，确保西安，确保库区，确保关中的安澜。
钱正英还邀请三门峡工程泥沙专家组组长林秉南院士带领清华大学和中国科学院组成了“降低三门峡水库潼关高程可能性研究”的课题组，对这一问题进行了专题研究。在进行了大量历史资料分析和数字模型计算的基础上，课题组得出的结论是：只要三门峡水库坚持敞泄运行，放弃发电，潼关高程是可以降低的。
西安理工大学水利系教授、著名泥沙学专家曹如轩在接受记者来访时说：“三门峡水库自1960年9月建成蓄水后，库区泥沙淤积严重，1969年潼关河床高程，仅九年就从323米抬升至328.4米，比建库前抬高5米多，形成悬河。1964年至1967年曾先后两次对枢纽工程进行改建，潼关高程下降。但1973年至今，三门峡水库潼关高程又抬升，造成渭河水灾第一位的原因就是三门峡大坝运用不当。由于过于注重发电效益，致使蓄水位过高、时间过长，从而使潼关高程一直抬高。”“316米多的常年水位产生的潼关以下的淤积降缓了这段河床的坡度，从而增加了潼关河段河水冲沙入库难度”。
2003年10月初，渭河洪水刚一退，水利部副部长索丽生就带领28名专家对渭河进行勘察研究，两天后在郑州市召开的潼关高程控制及三门峡水库运用方式专题研究会上他指出，三门峡水库建成后取得了很大效益，但这是以牺牲库区和渭河流域的利益为代价的，渭河变成悬河，主要责任就是三门峡水库。而在另一个场合，他直截了当地说：“渭河洪灾主要责任在于三门峡。”
2003年10月31日，张光斗在央视《经济半小时》栏目对记者说，三门峡水利枢纽为了发电，水库蓄水水位常年保持在较高水平，使得上游地区特别是陕西的渭河流域泥沙淤积严重。上游渭河的泥沙下不来，抬高了河床。今年渭河洪峰最大流量3700立方米/秒，只相当于三五年一遇的洪水，却形成了五十年一遇的洪灾，小水酿大祸。他提出三门峡水库应该停止蓄水发电，以减轻渭河上游的淤积。
水利部部长汪恕诚对三门峡的看法和意见：第一，三门峡水库建设没有正确处理好人与自然的关系，违背了自然规律，导致黄河潼关生态系统的破坏，教训是深刻的。三门峡建设破坏了原有的生态平衡，但也要看到三门峡运行43年来，又建立了新的生态平衡，如果简单地废除三门峡水库，又会打破现有的平衡，可能造成新的危害；第二，当前可以把降低潼关高程2米作为工作目标。为实现这个目标，必须采用综合治理、重点突破的方法，如减少来沙、裁弯取直、河道整治等，当然改变三门峡运用方式、降低运行水位也是重要的措施之一。
汪恕诚，这位当代水利界的权威专家，从更高的视角提出了带有结论性的意见。部长一句“三门峡水库建设违背了自然规律”的话语，高度地概括和肯定了专家学者们对由三门峡水库引发的一切问题的论证意见。但从整个结论性的内容来看，有些观点似乎和其他多数专家学者们的看法比较起来不够明确或略有差异：
第一，导致潼关生态系统的破坏的观点。还是高度概括的语言，没有其他专家学者们提出的“导致潼关高程居高不下”“造成渭河流域泥沙严重淤积”“下游变成悬河”“河道环境急剧恶化”“是造成渭河水灾的第一位的原因”“洪灾的主要责任”等观点那样明确、具体；由于太概括，就显得有些抽象和人们在理解上的随意性之嫌。
第二，降低潼关高程和降低运行水位的观点。降低潼关高程是专家学者们一致的观点。不过在降低程度上，和1969年四省会议确定的“非汛期为310米”还有差距；在降低方式方法上与其他专家学者们提出的“停止蓄水、放弃发电”“全年敞泄运行”的观点也有较大的距离。
第三，废除的观点。从资料查阅得知，这个看法是在1963年潼关河床升高，上游泥沙不断淤积，西安面临危险，毛泽东对周恩来说的话，“三门峡不行，就把它炸掉”。水库已运行了40多年的今天，绝大多数专家学者们没有这样的提法，只是灾区少数灾民碰巧重复了毛泽东的话。专家学者们议论这个问题时，更多的则是从总结经验教训入手，建议要建立重大工程项目决策民主化的机制，重视对反对意见的进一步深入研讨、论证等。
第四，新的生态形成的观点。这对三门峡水库与上游淤积关系的问题来说，是另一个层面上的问题，专家学者们一般都没有涉及，这个观点可能会被赞同和接受。
看来三门峡水库蓄水位与潼关高程的关系问题，还没有权威部门作出明确肯定的结论，还有待于实践的检验。欣慰的是，《规划》启动实施后，以后的实践恐怕不会再付出“03·8”洪水灾害时那样大的代价了。
洪水灾害的警示
渭河下游洪水灾害频繁的发生，给陕西经济发展最好的地区——关中平原的“白菜心”屡屡造成损失，人民不得长期安居乐业，再加上上游缺水、中游污染情况愈演愈烈，影响着社会的安定、制约着渭南地区乃至全省的可持续发展。这些或许就是安启元“治秦先治水”这句名言的出发点和缘由吧。
翻开资料记载，看看20世纪60年代以来的洪水灾害，也许能给人们某些启示。
1964年5月以后，关中连降暴雨，渭河涨水，下游流量5130立方米/秒，上中游无事，可是河水流经华县境内却造成遇仙河、石堤河决口，加之黄河涨水，淹没耕地8.86万亩，沿河5个村进水，5个村被水围困，冲走水库物资1800多件，死伤5人。
1967年7至8月份，陕北不断降雨，致使黄河暴涨，8月上旬至9月初，黄河龙门站出现10000立方米/秒的流量，8月11日的洪峰流量高达21000立方米/秒，加之渭、洛河沿岸连降暴雨，洪水泛滥，黄河倒灌，8.8米长的河槽全被淤塞，次年渭河在华县一带决口，淹没渭南秋田24万多亩。
1981年8月，关中地区普降大到暴雨，下游区域发生洪水，华县水文站记录下最大流量为5700立方米/秒的洪峰。造成秋田被淹、村庄进水、人畜伤亡等损失。
1992年8月7日至12日和1995年8月，由于上游流域区连续降雨，致使下游发生洪水，洪峰流量分别为3950立方米/秒和1500立方米/秒。出现了322.95米的水位高程记录。造成沿河防洪工程出险，南山支流决口，洪水漫滩，一片汪洋，临近村庄进水，房屋倒塌，给当地群众生命财产造成严重损失。特别引人注目的是1995年8月洪峰流量的高程竟相当于50年代4000-5000立方米/秒的洪水水位的高程记录。也就是这一年的8月，时任省委书记的安启元，在渭南地区考察调研灾情时，发现了“瓜农的故事”。故事大意是：西瓜熟了。瓜农把自家那五亩地的西瓜定了两毛五一斤的价钱，瓜商上门来收购，最后出到了两毛四，瓜农不愿成交。一夜之间，渭河发大水，五亩地的西瓜全部泡汤了。安启元在向有关领导反映治理渭河的问题时、在研讨治理渭河的会议上、在接受记者的采访中，无不动情，数次感叹：“库区人民的贫穷情况，难以想象，只是为了一分钱啊！”
1996年7月，渭河继发洪水，华县水文站记录下3450立方米/秒的洪峰流量，然而却出现了使人难以相信的324.24米的水位高程记录，创历史新高。使渭河二华夹槽地区受来自渭河与南山支流的南北洪水合围，损失之大，时间之长，实令笔者不愿详细叙述。
这个时期人们对渭河灾害的认识，虽然也涉及人为的因素，但更多的只是怨天，谁愿尤人。特别是灾区的人民，只知道洪水是大自然造成不可避免的天灾，并不了解或不完全了解灾害也有人祸的因素，是可以减轻甚至是完全可以消除的。总是常常把“洪水、灾害”两个可以分割开来的词语连在一起，由于种种原因，不愿把它分开。
特别值得关注的是加大人为因素的渗入和加快《规划》出台步伐的2003年8月至9月份洪水（简称03·8灾害）的危害了，所以不能不加以较为详细的叙述。
2003年8月24日至9月20日，陕西出现了自20世纪60年代初以来最为严重的持续性强降雨过程，致使渭河流域连续出现5次的大洪水，干、支流堤防有98处发生险情，滑坡、泥石流大范围出现，给流域内广大人民的生命财产造成严重损失；下游渭南地区洪水灾害更为严重。
8月26日14时，受泾河上游流域甘肃庆阳地区强降雨的影响，泾河景村站出现5220立方米/秒的洪峰，27日12时，渭河临潼站出现了3200立方米/秒的1号洪峰；8月31日，由于渭河上游持续降雨，临潼站出现了5100立方米/秒的2号洪峰；9月7日8时，由于秦岭山区普降大到暴雨，临潼站再次出现3820立方米/秒的3号洪峰，随后又相继出现了4号、5号洪峰，前三次洪峰总水量达25.4亿立方米。特别是2号洪峰水位达到342.76米高程，超过历史最高水位0.52米，创历史新高。三次洪峰间隔时间短，首尾相连，流速缓慢，洪峰从进入渭南河段到入黄口流经356小时。由于高水位的长时间浸泡，渭河堤防全线临水，深约4-12米，南山支流发生倒灌；多处发生管涌、坍塌；控导工程根石冲失，坡石塌陷，坝身裂缝，坝档后溃浸溢。全市区域内共出现险情454起，其中较大险情371起；管涌142处，裂缝260处，坍塌240处，渗漏112处，散漫61处。华县石堤河东堤，罗纹河东西两堤，南山河西堤，华阴南山河东堤、渭河尤孟支堤等10处决口。
这次洪水灾害给渭南市所属临渭、华县、华阴、潼关、大荔、韩城等县市区人民生产生活、公共设施造成极为严重的损失。据统计，该市有6个县市区、55个乡镇受灾，受灾人口56.91万，其中重灾人口54.89万，安置人口29.32万，伤亡数十人；农作物受灾面积107.84万亩，其中绝收面积102.52万亩；倒塌房屋19.19万间，形成危房12.07万间；造成危漏校舍195所，4.9万名中小学生无法入学；20个乡镇卫生所被淹，20多万人无法就医；损坏机电井7526眼、抽水站12座、桥涵17座，破坏堤防98.7公里、公路120.06公里、输电线路295.4公里。直接经济损失22.8亿元，为五十年来之最。
洪水肆虐期间，库区人民眼睁睁地看着大片良田被淹没，即将收获的果实化为乌有，终年的辛劳付之一旦；安居之所被毁掉，家具什物遭破坏，家畜家禽被吞噬，今后的日子咋过？此景此情，父母官们及一般干部悲痛难忍，灾民们心上滴血呀！洪水比猛兽更恶，人祸较天灾还甚！
这次洪水灾害不仅是大自然对人类的警告和预示，简直是更加严厉的惩罚！
灾情发生后，引起党中央、国务院和陕西省领导的高度关注，胡锦涛总书记和温家宝总理曾几次询问灾情，慰问勉励抗洪救灾人员，指示地方政府要确保灾民有饭吃、有水喝、有地方住。10月1日温家宝和回良玉副总理一起，冒雨莅临陕西视察、指导救灾。在渭河大堤上总理对陪同人员说，要下决心治理淮河，治理渭河。正在北京参加重要学习班的李建国、贾治邦立即向党和国家领导人作了灾情汇报，贾治邦急忙回陕赶赴现场，指挥抗洪救灾。董雷、潘连生、王寿森等省上领导，多次开会研究抗洪救灾问题，并都亲临现场指挥。基层干部和灾民们从党和国家领导人、省上领导人殷切的关怀中，受到了鼓舞，增强了战胜洪灾的信心和力量；更知道了渭河将要得到治理，摆脱频繁的水患，看到了今后将能过上安居乐业生活的光明前景。
受渭河灾害最重的是渭南市地区，其中华县又是重中之重。
据史料记载，从1960年至1990年30年间，华县就有19年受灾，隐性的损失不算，明显的是143万亩农田被淹。2004年，华县县长薛东江在接受记者采访时说：“从来水量来说，根本算不上什么。但是去年最大的4号洪峰在华县却达到342米高程，比历史最高水位还高5米。华县县志记载，1954年渭河流量达到7660立方米/秒，在华县的水位却只是338米高程。”
20世纪60年代以来发生的部分洪水灾害的记载，明白不过地完全证实了专家学者们“小水量、高水位、大灾害”的结论。话题又不能不回到三门峡水库上来。
当年修建这座水库时，陕西人以“舍一家、保千家”的忘我精神，舍弃了两座县城、21个乡镇、256个自然村，75万亩耕地，28.73万人远迁他乡（经过多年的往返迁移已繁衍至47万人，后经国家批准，大都返回库区）。
当年的动员迁移、移民安置、稳定安置新区；随之陆续的返迁安置，返迁区的再新建、再稳定等，给陕西省特别是渭南市带来了人力、财力的负担和一系列社会问题。
时至今日，下游200万沿河群众和10多万返迁移民的生命财产安全还得不到保障；100多万亩地的地下水恶化，几十万亩的盐碱地无法得到治理。
时至今日，三门峡水库仍影响着国家对渭南市重大项目的布点，影响着招商引资的环境和市区的扩展；遗留下了复杂和繁重的库区防汛抗洪及移民的生命财产保障问题。
灾区的群众通过40多年来的洪水灾害的痛苦经历，和目睹渭河发生明显变化的具体事实，也逐渐地把洪水灾害与三门峡水库联系起来。于是有些灾民就讲起了风凉话：“过去的刘镇华、现在的三门峡，都把陕西人给了个扎。”二华地区的群众说得更为诙谐：“过去是河南陕西都一样，走到处百姓都遭殃；现在是河南陕西不一样，二华愁苦三门峡唱。”“过去是陕西人开荒，河南人遭殃；现在是三门峡人吃面，咱们喝汤。”这些俚语虽带有片面性或有讽刺味，但对饱受洪水灾害的人们来说，发发牢骚、讲讲怪话其心情是可以理解的。无须计较，未可厚非。可是从另一个角度来看，它代表了一种倾向，一定程度上反映了一个问题——就是对三门峡水库的不满。
华县县长告诉记者，在三门峡这个问题上，作出“下游一亿人大于上游一百万人的利益”的算式是最简单不过的；但对受灾的地区来说，每个市、每个县乃至每个村，这种利益的损失甚至牺牲都是具体的，而且是巨大的。
好事能变坏事，坏事能变好事，这大概也是辩证法。洪水灾害给渭河下游人民带来了无穷的苦难，但它在一定程度上却促进了《规划》的出台，也应该说是好事吧。
历经数次的动议
渭河自20世纪的80年代以来，缺水、污染、淤积、洪灾等问题越来越严重，已经引起有关方面的重视。省上主要领导及水利厅、林业厅、水保局、水科所等专业单位，不断付出努力，力争全面治理和减缓问题程度的不断加重，采取了一系列措施包括工程性的、生态性的，取得了一定的成绩，受到了上级业务部门及专家学者们的肯定。在治理渭河问题上，有识之士经常议论这样一个话题：解决渭河缺水和防治污染是“兴利”的问题；解决淤积和洪灾是“除弊”的问题。就好像对待病人一样，给其增加营养和对症下药根治病魔，两方面固然都需要，但比较起来“除弊”和“根治”更显得直接和迫切。
这就又把直接造成淤积和引发洪灾重要因素之一的三门峡水库的问题牵带出来了。前边已经叙述过，三门峡在立项时，一些专家学者就有反对意见，而在三门峡开工一年后的1958年，陕西还在提议，停止三门峡工程建设，理由是：沿黄河流域水土保持好就能解决黄河下游水患问题，无须修建三门峡工程。但在那个特殊的年代里，决策时连资深专家的反对意见都不被采纳，对地方政府的意见就更不当回事了。1961年下半年，陕西的担忧变成了现实：15吨泥沙全部铺在了从潼关至三门峡的渭河河道里，潼关高程急剧抬高，暴涨4.5米，渭河由地表河迅速成为悬河，黄河上游及支流水面也连涨连高，西安、关中平原受到威胁。
1962年4月，在全国人大二届三次会议上，陕西代表提交议案：拟请国务院《速制订黄河三门峡水库近期运用原则和管理的具体方案》，以减少库区淤积，并保护335米高程移民线以上居民的生产、财物、生命安全。
1964年、1969年在北京和郑州分别召开的研究讨论三门峡水库运用、管理等问题的会议上，陕西代表力陈三门峡水库给陕西造成的洪涝灾害及为建库而给移民带来的大量困难问题。应该说这两次动议起到了一定的作用，郑州会议确定三门峡大坝非汛期蓄水水位最高为310米和三门峡水库的改建就是例证。但改建效果正如周恩来所言，是“临时性的”，“不能解决全部问题”。水库淤积虽有减轻，但潼关以上淤积仍在继续。于是第二次改建于1973年完成。在连续敞泄四年之后，运行方式变为“蓄清排浑”，利用汛期洪水冲刷潼关淤积泥沙，从而使潼关高程一度由328.4米降至326.6米，并在一段时间内趋于稳定。
由于以“电力为支柱，综合经营大发展”利益的驱动，淤积问题开始回潮。
1984年6月，陕西省政府就三门峡库区淤积又逐渐加剧、渭河河床抬高、洪水灾害频发等问题，向国务院呈送了报告，并请派调查组前来调查了解。经1986年11月和1987年5月调查组两次的实地勘察，证明了三门峡水库改建后库区的灾害仍在加剧的事实存在。在此后的几年里，陕西一直没有放弃努力，上书力陈三门峡给陕西带来的河道淤积引发的洪水灾害、移民安置等方面的问题，虽有一定效果，但力度不够理想。
1994年安启元任省委书记后，不知是他受“治秦先治水”的思想导引，还是被“瓜农故事”感动，十分关注渭河的治理，特别是对造成下游灾害不断发生的成因作了认真思考和调研。他利用下乡调查指导工作的机会考察了解渭河存在的问题；利用开会研究工作的时机，宣传讲解治理渭河的必要性；利用在北京出差、学习或开会的间隙与有关业务部门的领导交换对渭河治理的看法，并多次直接找中央或国家领导人，反映渭河存在的问题和提出治理的意见。这个时期的他，由于领导和主持省委全盘性的工作，不可能腾出更多的时间，专门去作专项工作的调研和处理。1997年安启元调任省政协主席，后又继任全国政协常委。用他的话说，退到二线以后，利用这个平台，才有时间、才有可能用大部的精力调查研究这个问题。经过两年多的调研思考，对这个问题愈来愈清晰、明确，可苦于没有找到解决问题的渠道。
1999年全国政协副主席钱正英在陕西考察水利建设情况时，在座谈会上说起重估三门峡工程的事情，当时参加会议的省政协副主席朱振义联想到渭河治理，把这个想法与钱正英沟通，得到支持。安启元这才找到了“正式渠道”来解决他一直希望得到解决的问题。
2000年的全国政协会议上，安启元向大会递交了《综合治理渭河流域》的提案。正是因为这个提案，安启元激活了各方力量，使之参与到对渭河流域综合治理和对三门峡价值的重估上来。
2001年3月，全国政协九届四次会议期间，安启元等委员提出了《建议把渭河干流综合整治列为国家重点工程》的提案，提案在叙述了渭河流域的政治、经济战略地位后，着重叙述了整治的重要意义和地方在治理渭河方面存在的困难，特别是三门峡水库对渭河下游造成的严重影响问题，建议由国家投资，列为全国重点工程之一，以彻底消除渭河下游水患，保障渭河安澜，造福库区人民和流域区的群众。
是年10月，针对安启元的提案，钱正英率全国政协、中国工程院陕西渭河流域考察团抵达陕西，其中包括两院院士张光斗与潘家铮。钱正英在给中央军委领导的一份汇报材料中写道：“在三门峡工程兴建过程中，我任水利部副部长、部长，对这一工程，我是负有责任的。”并在不同场合说，“这个工程是考验我们有没有能力改正自己错误的一个工程”，表示愿意与安启元“努力解决此事”。
钱正英的介入，以及这次考察团最后形成的《关于渭河流域综合治理问题的调研报告》，是这一系列程序中真正发生作用、有转折价值的行动。也是几十年来关于渭河治理问题无数次动议中关键性的一步。国务院领导先后两次就渭河流域的综合治理作出了批示，此后政府各级机构实际运作正式开始；渭河流域各省区开始治理规划的编制工作，水利部也委托黄委会制定整个渭河流域的规划设计大纲。渭河流域的治理问题，才真正进入国家议事日程的范围。
2002年至2003年，安启元再三再四地向全国政协会议提交解决三门峡工程及其带来问题的相关提案。并四处呼吁，求得帮助支持解决这一问题。同时，2003年3月，在全国人大十届一次会议上，陕西代表也在安启元的支持鼓励下，向大会提交了《关于停止三门峡水库蓄水、降低渭河潼关高程》的建议。当年7月，全国人大对代表提案处理情况的回复件中提出，此事需陕西、河南、山西等省协调解决。这是一个笼统的、应付性的回复。由谁来主持协调？怎么解决这个尚有争论的问题？没有明确答复，是个不能解决任何问题的回复。事隔一月，渭河下游就发生了50年来最为严重的洪水灾害，其水患惨状，真是令人不堪回首。
2004年3月22日，在全国政协会上安启元递交了也是他第六次递交的《停止三门峡水库蓄水发电消除渭河下游水灾隐患》的提案，得到在陕多位全国政协委员的联名签署。与此同时，参加全国人大会议的郑粉莉、刘华国等四位陕西代表也向大会提交了《关于请求国家采取综合治理措施解决陕西三门峡库区防洪问题的议案》。在全国人大会议稍前的陕西省人大会议上，华县县长薛东江曾向省人代会提交了《关于停止三门峡水库蓄水发电，尽快降低陕西潼关高程，彻底消除渭河下游水灾隐患的议案》。提案主要内容是：“要解决渭河上游（指三门峡以上）的水患问题，渭河水位必须下降；要使渭河水位下降，潼关高程必须降下来；要使潼关高程降下来，三门峡水库必须降低水位运行。”
安启元在提案中提出，三门峡水库蓄水，潼关高程居高不下，是造成河床淤积抬升、渭河顶托倒灌的主要原因。由于潼关高程居高不下，在黄、渭、洛三河汇流区的潼关断面出现了阻水性的“拦门沙坝”，致使渭河河道高差比降减小，冲刷力减弱、过洪能力萎缩、洪水流速减缓、演进时间拉长，从而出现大量泥沙不断淤积，潼关高程继续抬升，干、支流相互顶托倒灌的恶性循环；而三门峡水库高水位发电运行，是造成潼关高程居高不下的主要原因。提案还就如何治理提出了综合性的意见：停止三门峡水库蓄水发电，尽快实行空库敞泄排沙，从根本上消除洪灾隐患；建立黄、渭、洛三河及南山支流集中统一的防洪管理机构，改变黄委会、陕西河务局、三门峡库区管理局和地方政府在防汛问题上存在的条块分割、多头管理的体制。
对2003年的提案，安启元在回复水利部办理政协委员提案的意见表里，对提案“关于改变三门峡水库运行方式案”的“对办理情况是否满意”问题的答复十分简单明确，“不满意。如果及早采取措施，今年渭河流域的洪水就不会造成如此巨大的损失。”
安启元的数次动议，其基本出发点是：“两利之间取其大；两害之间取其小。”笔者理解其意：渭河下游安澜，人民生命财产免受损失，百万亩良田年年丰收，工业生产兴旺发达等所带来的利益，要远远大于三门峡水库高水位蓄水发电的小利，应取其利益大的前者；停止发电所造成的损失，要远远小于渭河下游受洪灾危害所造成的损失。因此，要放弃发电的小损失，避免下游的大损失。不知是不是安启元的本意。
安启元数次不间断的动议特别是2004年提交议案的同时，河南省政协代表也提出了相关内容的议案，引起了新闻界的关注和兴趣，采访安启元的记者接踵而来。有次某位记者采访他时，提问总是竭力把题目引向陕豫之间的矛盾和利益之争。安启元几次明确告诉记者，错了，不是两省矛盾和利益之争。陕西人民和领导与河南人民和领导之间的关系一直都处理得非常好；自己本人与河南省、三门峡市及水库领导大都认识，关系也不错，因公几次吃在那里，住在那里，彼此都非常客气。对同一问题的认识从不同的角度观察，有不同的看法，甚至有争论是完全正常、不足为怪的。“我几次提案包括第五次提案在内，都是基于如何合理地向大自然争利；向科学争利的出发点。”绝非私利之争、两省利益的博弈。
安启元如此关注渭河的治理，特别是对下游灾害的极度重视，又是那样的执著、矢志不移和坚韧不拔，当然有生长在渭河边、受过“母亲河”滋养，天然的恋乡土之情；但最根本的是他做主要领导工作时一贯的“抓大事抓落实”和“治秦先治水”观念的驱使；是他对构建和谐社会，以人为本思想深刻理解的体现。他常说，“工作抓而不紧等于不抓，抓而不实等于白抓”；只要看准了与人民生命财产攸关的大事，就要扭住不放，决不半途而废，直至对这件事抓出成效、真正落实了，思想才能平静下来。本来对一个处在参政议政岗位的人来说，一般情况下，提了议案，有关部门又作了回复，应该说是尽到了应尽的责任，到此可以为止。但他不这样对待，他提的议案没有得到合理的处置，没有真正的落实，他会不厌其烦地连续动议。他对有关部门的领导说，如果你们不解决问题，我会一直提下去。
不管历经数次动议后的结果，是否能使所有的部门所有的人都能满意，这时已无关紧要，但无数次的动议却是促成《规划》出台的一个重要因素，不能不说是动议者们尤其是安启元的一个贡献吧。
《规划》出台始实施
《规划》从酝酿、形成到出台，大体上经过了三个阶段，即：2001年前为地方上实施的综合治理阶段；2001年10月至2004年5月为列入国家重点工程、考察论证阶段；2004年5月至2005年12月为国务院论证审批阶段。
根据第一阶段《陕西省渭河流域综合治理规划》的安排，渭河治理在水库工程、节水工作、防洪工程、污染防治和水保生态环境建设等方面，做了许多工作，取得了一定的成绩。
在水库工程建设方面：在原有工程的基础上，几年来又建成了东雷抽黄二期、泾惠渠加坝加闸、西安黑河水库、宝鸡峡加坝加闸、三原西郊水库等工程。
在防洪工程建设方面：累计新建加固各级堤防316公里，新建加固各类坝跺993座，完成渭河干、支流堤防决口复堵12处、7.4公里，新改建防汛道路77公里，初步形成了渭河防洪基础工程体系。
在节水工作方面：推进农业节水灌溉，关中九大灌区衬砌干、支渠道440公里，改造泵站8座；对30万亩以上大型灌区进行了节水改造，完成干、支渠衬砌510公里，改造大型泵站33座。农业灌溉水利用率有了提高，年均节水2.4亿立方米。封闭了一批地下水超采区的水井，通过水价调节的杠杆，在工业、生活和城市节水方面收到了一定的成效。
在水污染防治方面：通过提高征收污水处理费为治理污染提供资金。开展环境污染专项整治，关停“十五小”企业和实施“一控双达标”工作，加大了水污染案件的处理力度等。
在水保生态环境建设方面：实施退耕还林、天然林保护工程建设，封山禁牧，舍饲养畜，增加造林面积，使西部生态状况得到改善；在渭北地区，实施小流域综合治理，治沟、打坝、淤地，控制水土流失，初步治理面积2.5万多平方公里。
按照省上的规划虽然取得了一定的成绩，但治理步伐缓慢。缺水仍然严重，治理任务艰巨，防洪工程脆弱，水土流失情况尚未减轻等问题依然存在。
第二阶段也是关键性的阶段，即从安启元在全国政协九届四次会议上的提案开始。2001年10月14日至20日，由钱正英和梅向明为正副团长率领的“陕西省渭河干流综合治理考察团”包括两院院士、专家学者一行57人，对渭河流域进行了全面考察，经过互相交流座谈和与陕西省领导交换意见后，形成了《关于渭河流域综合治理问题的调研报告》，以全国政协名义上报党中央和国务院。12月，时任国务院副总理的温家宝对报告作了批示：“渭河综合治理要列入重要议程，首先要充分论证，做好规划。”2002年5月胡锦涛在陕西呈报的关于加快渭河流域综合治理的报告上作了重要批示，要求对规划报告进行论证，抓紧研究，提出意见报国务院。同时温家宝又再次批示：“渭河流域综合治理应该统筹考虑环保和生态问题。”
这时，陕、甘、宁三省区开始了《渭河流域综合治理规划》的编制工作，陕西省成立了以王寿森为组长的渭河流域综合治理规划工作协调指导小组，编制了《陕西省渭河流域综合治理规划》。2003年1月，陕西省人民政府上报国家有关部委；国家发改委和水利部也安排了渭河流域治理规划工作，委托黄河水利委员会综合各省（区）规划；中国工程咨询公司对规划进行现场考察和评价，认为规划对解决渭河流域突出问题作用积极，效果显著。在此基础上完成了渭河整个流域治理规划初稿，上报水利部。
几年来，渭河的泥沙淤积增长过快，特别是下游的洪水危害与三门峡水库水位高程的关系问题，一直存在着争论，有关业务部门注意力大都更多地放在了调查研究、召开会议、分析研讨等方面，对于《规划》程序的进程，应当说不能不产生一定的影响。此间发生的“03·8”洪水灾害的警示，也不能不说是起到了一定的促进作用。当年10月，水利部召开了渭河流域综合治理专家座谈会，大家认为规划项目不能从根本上解决渭河流域存在的问题，决定将《渭河流域综合治理规划》改为《渭河流域近期重点治理规划》。这个修改增加了“近期”二字；把“综合”二字改为“重点”二字。意义很大，可以这么说，是渭河治理在时限和范围上的一个重大变化。2004年3月18日，水利部在北京召开了《规划》专家审查会，根据流域区各省（区）的意见再次作了修改，最后获得专家会议通过。参加这次审查会的陕西省水利专家、水利厅总工程师田万全告诉记者，这是渭河综合治理迈出的关键性的一步，也可以说是技术方案已经完成，等待的只是程序上的过程。经过近两个月后的5月14日，水利部上报国务院。
第三阶段即国务院的调研和审批。在水利部上报国务院之前，国务院副总理曾培炎、回良玉就听取了水利部关于渭河治理等有关问题的汇报，指示要做好规划，同时要和南水北调西线工程结合起来，从根本上解决渭河水资源短缺问题。
为了促使《规划》早日出台，2005年全国“两会”期间，陕西省委书记李建国、省长陈德铭专门召集省上有关部门协调有关问题，要求密切配合，早日促成。陈德铭还给温家宝写信汇报《规划》编制情况，请求尽快研究解决。省水利厅成立了以厅长谭策吾为主的专门班子，集中抓《规划》的编制和报批工作，并多次到国家有关部委汇报、催促，推动了《规划》的早日出台。
2005年7月4日，国务院总理办公会议研究通过《规划》，再经过补充修改，12月16日，国务院正式批复了《渭河流域近期重点治理规划》。一剂诊治渭河“沉疴”的良方终于开出来了。
《规划》是切实可行的，令人鼓舞的。
《规划》2010年前安排投资205.31亿元，其中安排陕西的资金占投资的3/4，即150多亿元。“超过了建国以来国家对渭河流域治理的总投资”。这在全国支流河域治理投资中恐怕也是从来没有过的。
《规划》包括水资源配置与保护、防洪、水土保持等三项内容，涉及陕甘宁三个省（区）。
《规划》把节水工作提到重要位置。安排80亿元用于灌区节水改造、污染治理、外流域调水工程；雨水利用与城乡供水水源工程和水资源保护等亦列其中。节水项目包括农业灌溉节水、建设节水型社会、城市生活和工业节水、提高污水资源化率；合理开发地下水；城市管网损失率控制在10%以内，工业万元产值耗水量降低到35立方米以下。水资源保护主要包括关闭“十五小”企业、控制污染物排放量、城市污水和垃圾处理等。通过这些措施使渭河水质达到Ⅳ类以上，能够满足各功能区的水质要求，城市饮用水水源区水质达到Ⅱ-Ⅲ类。引红（红岩河）济石（石头河）、引乾（乾佑河）济石（石砭峪）等省内南水北调工程也在优先实施范围之内。目前，引红济石调水工程和西安市李家渠水库水利枢纽工程项目建议书，已经水利部批准上报国家发改委，渭、洛河下游治理续建工程也已经水利部部长办公会议通过并上报国家发改委，即将开工建设。
防洪工程安排74亿元，主要用于重点地区的建设，包括北洛河改道直接入黄和下游干流堤防、南山支流堤防、库区移民安全建设、排水除涝、东庄水库等工程建设。这些项目实施后，可使渭河干流防洪能力基本满足50年一遇的设防标准；南山支流防洪能力由2-3年一遇的防洪标准提高到10年一遇的标准。三门峡库区返迁移民防洪安全达到设防标准。
水土保持安排47亿元，主要用于骨干坝与淤地坝、水土保持林、基本农田、人工种草、生态修复和预防监督监测网络等建设。到2010年，渭河流域将新增初步治理面积2.37万平方公里，减少入渭泥沙1.1亿吨，从而使渭河流域的生态环境得到有效改善。
对于媒体和公众特别关注的三门峡蓄水发电水位与潼关高程问题，《规划》中指出，近期采取综合措施，控制潼关高程不超过318米，并力争有所降低；长远以潼关高程降低1-2米为控制目标。在防洪工程资金安排上也有降低潼关高程的项目支出。
参加过2004年初在北京水利部召开的专家审查会的田总工程师，曾告诉记者，专家们认为近年来渭河缺水是导致下游泥沙淤积最重要的因素。关于三门峡问题，专家明确提出必须“尽可能降低潼关高程”和“汛期坚持敞泄”。建议三门峡水库非汛期暂按318米控制运行。除了调整三门峡运用水位来降低潼关高程外，还提出采取“三门峡库区大禹渡至稠桑河段裁弯取直疏导稳定流路、黄河小北干流放淤、潼关河段清淤和潼关三河河段河道整治工程”等三项治理措施，确保潼关高程的降低。
田总还告诉记者，审查会上留下了一个专题，“由西安理工大学、黄委会、清华大学、中国水科院等单位和部门通过试验、观测、研究，尽快确定三门峡水库运行水位降低到什么程度，既能降低潼关高程，又能发挥它的原有作用。”
三门峡水库蓄水位与潼关高程到底是什么关系，作为学术问题，研究到什么时候都无所谓，但作为决策的依据已经、至少在当前已经无多大意义了。
带有权威性的《规划》，如果认真地、从速地实施，到2010年前，渭河的旧貌肯定会变新颜的。期间如果再发生洪水灾害，不敢说完全可以避免损失；至少可以说，是会减轻损失或是损失不大的。可以想象五年后的渭河：将是有较大流量的、污染不太严重的、冲刷力较强的、下游比较安澜的一条黄河支流了。关中平原的经济发展将步入快车道；五个大中城市将会产生更大的效益；人民步入“小康生活”的进程将会加快。经济发展一直被困扰、被洪水灾害左右的渭南，或许还会迎来再发展的第二个春天。
（熊美杰）
