二、依法治国的素质有待提高
江泽民同志指出：“我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党领导人民制定的宪法和法律是人民意志的体现，是党的主张的体现，执行宪法和法律，是对人民意志的尊重，是贯彻党的路线、方针、政策的重要保障，党既要领导宪法和法律的制定，又要自觉地在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，依法管理国家，对实现全党和全国人民意志的统一，对维护法律的尊严和中央的权威关系十分重大。这就要求我们党和国家的各级领导干部，必须不断地学习和掌握法律知识，具备较高的依法管理经济管理社会的能力。”然而，目前各级党政工作人员，特别是领导干部的政治素质、思想素质、执法能力离依法治国的要求还有较大差距，目前仍有一部分党政干部法律知识贫乏，不能做到依法办事，损害了法律的严肃性和公正性。一些行政领导由于没有较强的法律基础知识和不熟悉与自己业务有关的法律、法规，在行政决策和行政行为中不能依法决策、依法办事，造成行政行为不规范，行政效率低下。同时，由于行政执法监督机制不健全，执法责任制不明确，个别思想素质不高的干部，乘机推卸有法不依、执法不严的责任。再加之法律规范的相对稳定性与经济和社会迅速发展变化的矛盾较为突出，有部分领导借口发展经济、发展生产力，突破法律法规的规定，超越现行法律法规，凌驾于法律法规之上。
三、依法行政受到不良现象严重干扰在执法活动中，金钱对执法活动的引诱、腐蚀和破坏，体现了钱与法的斗争；人情与人际关系对执法的干扰体现了情与法的抗衡。一些地方出现了执法机关“市场化”，执法活动“商品化‘的现象，有的执法人员滥用职权，以罚代刑、贪赃枉法、敲诈勒索、欺压群众，极个别的甚至与一些不法分子，黑社会势力相勾结。如：湛江特大走私案中，以湛江市委书记陈同庆为首的部分市级领导干部及关键部门的负责人严重腐败，充当走私分子的保护伞，部分领导干部甚至直接参与走私，给国家造成巨大损失。行政执法人员巧立名目乱收费、乱罚款、乱摊派，工商、税务人员吃请受贿，降低税额使国家对市场的宏观调控变成了庸俗的权钱交易，执法者枉法。违法者避法。还有一些地方人情因素复杂，各种各样的关系网、人情债、历史账甚至裙带风，盘根错节，使严肃的执法过程变成了折衷、调合、平衡乃至照顾关系的过程，严重损害了法制尊严，破坏了党和政府在人民群众中的形象。”
第三节领导干部增强法律素质的主要途径
一、转变领导观念、强化法治理念。
首先，应转变权力至上观念，树立法律尊严观念。依法治国的核心在于确立法律的最高权威，崇尚法高于人、法大于权的根本原则。牢固树立宪法和法律的权威，任何人都必须自觉遵守宪法和法律，服从宪法和法律。领导干部更必须在宪法和法律的范围内活动，带头依法办事；任何人在法律面前都是平等的，没有凌驾于法律之上，超越于法律之外的特权。党领导人民制定宪法和法律，党又必须在宪法和法律的范围内活动。其次，正确认识政策与法律的关系。实践中要改变那种只知按政策办事，忽视依法办事的错误思想，认识到不仅要靠政策办事，更要依法办事。另外，改变那种只把刑法手段看作是法律手段的片面观念。要认识到民法、经济法、行政法同样是法律手段，发挥各种法律在规范社会、管理国家事务和社会事务中的重要作用。改变那种把法律手段只看作是制裁手段的狭隘意识，认识到法律手段还是一种引导手段、奖励手段、管理手段，全面理解法治手段的多样性和多重作用。改变那种只把司法部门看作是执法机关的旧的传统观念。认识到各级政府的各个部门都是与自己主管业务有关的各种行政法规的责无旁贷的执法机关。提高政府机关干部依法行政的意识，形成重视法律、遵守法律，严格执行法律的氛围，增强依法行政的自觉性。特别是加入了WTO，我们的领导干部必须遵守WTO规则所要求的法治精神和法律秩序，改变政府行为的随意性与主观性，使政府行为受国家法律和WTO规则的制约。
二、努力掌握基本法律体系，提高驾驭工作的能力领导干部驾驭工作的能力主要取决于自身综合素质，即思想水平、文化水平、法律知识水平和工作能力。目前，我国已基本形成了以宪法为基础的，包括一系列国家机构的、民商的、刑事的、诉讼程序的、经济的、行政的重要法律在内的社会主义法律体系。加入WTO后，我们的立法增加了一个新的参照系和遵守准则，目前我国正在进行对现有法律体系的修改、补充和完善。各级行政部门应依照宪法、法律、法规管理国家和社会事务。领导干部必须下功夫学习法律、法规，增强法制观念，增强依法办事的能力，养成依法办事的习惯和修养，尤其要熟悉掌握与自己工作密切有关的法律法规，把法律内化成依法办事的素质。经过多年努力，我国的基本法律体系现已初步形成，无法可依的现象已明显减少。
（一）宪法
宪法是规定我国社会制度、国家制度、公民基本权利义务以及国家机关组织与活动基本原则的法律规范的总和。宪法包括宪法法典、宪法修正案、国家机关组织法（全国及地方各级人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民政府组织法、全国人大常务委员会议事规则、全国人民代表大会议事规则、全国及地方各级人民代表大会代表法、人民法院组织法、人民检察院组织法）、选举法、民族区域自治法、国籍法、义务教育法、集会游行示威法、残疾人保障法、妇女权益保障法、特别行政区法。宪法是国家的根本法，是我们的立国之本，是依法立法，依法行政，依法司法，依法监督的基础。
（二）行政法行政法是规范国家行政管理活动并调整行政关系的法律规范的总称。行政法可以分为一般行政法和具体行政法两部分。一般行政法规定国家行政管理的基本原则、方针、政策，国家行政机关的地位、职责和相互关系，行政决策、裁决的方式和程序，国家行政机关工作人员的任免。考核、奖惩，违反行政法及国家机关工作人员违法失职的法律责任等；具体行政法指各行政职能机关行使行政管理权的法律法规，包括调整治安、民政、人事、劳动、工商、文教、卫生、科学技术、税务、财政、交通、环境保护、城市规划、国防、土地、自然资源、邮电、物资、文物、海关、物价、统计、旅游、民用航空、贸易、审计、国有资产、金融、银行、新闻出版、体育、计划生育、农业、林业、牧业、渔业、商业、水利电力、城乡建设、能源、冶金、化学。机械电子工业、地质矿产等方面活动的法律、行政法规、规章等。由于行政法内容非常广泛，不可能集中于一部法典之中，而是散见于各类法律规范中。同时，行政法与其他部门法又有某种程度的联系和交叉。加入WTO后，行政法需要调整的内容很多，目前，国务院及其部委，以及有立法权的地方政府都在认真清理与WTO规则不相吻合的行政法规和规章，领导干部应当非常重视和认真学习。
（三）民商法
民商法是民法和商法的统称。民法是调整作为平等主体的公民之间、法人之间、公民与法人之间的财产关系和人身关系的法律。商法是调整平等主体之间的商事关系或商事行为的法律。我国现行法律中的民法包括民法通则、合同法、商标法、专利法、著作权法。婚姻法、继承法、收养法。商法包括公司法、破产法、海商法、票据法、证券法、保险法等。民商法是市场经济中重要的法律，领导干部要学会在市场经济中游泳，一定要掌握好民商法。
（四）经济法经济法是我国法律体系中的新领域，至今只有十余年的历史。广义的经济法可以泛指涉及经济领域的各种法律，狭义的经济法则指国家对经济活动进行宏观调控所制定和实施的法律。经济法和其他部门法之间常常是交叉的，而且又往往处于变动之中。因此，不能孤立地静止地看待这些法律。中国现行法中的经济法有：统计法、会计法、中国人民银行法、企业法（包括各类企业）、价格法、产品质量法、消费者权益保护法、反不正当竞争法、对外贸易法、计量法、税法等。经济法作为国家调控经济活动的法律，是领导干部决策的依据。
（五）刑法
刑法是关于犯罪和刑罚的法律，是国家对严重破坏社会秩序的犯罪者定罪量刑的法律依据。刑罚则是最严厉的制裁手段。我国现行刑法包括：刑法典、全国人大常委会所作的修订后的刑法施行后继续有效的关于犯罪和量刑的决定、国家安全法，以及其他法律中关于追究刑事责任的规定。刑法是其他法律的保护法，是司法的最后一道门槛，领导干部应当用它为市场经济保驾护航。
（六）程序法程序法是关于诉讼程序和非诉讼程序的法律规范。诉讼法包括刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法，以及全国人大常委会所作的有关刑事诉讼的决定。非诉讼程序法有仲裁法、调解法。广义的程序法还应当包括立法程序、选举程序以及劳改、劳教程序等方面的法律规定。WTO特别强调司法程序和救济，在司法中应当排除一切干扰，坚持司法独立。
除了以上法律部门之外，还有一些法律部门具有相对独立性，比如环境法、劳动法、社会保障法、军事法等。还有人将商法、婚姻法视为独立的法律部门。总之，尽管在划分法律门类上尚无统一见解，但是随着我国法制建设的不断发展和法律体系的不断完善，我国法律部门的划分也会日趋合理和统一。领导干部不仅要掌握一定的法律基础知识，更要熟悉与自己的业务有关的法律、法规，在完整理解法律的基础上，学会正确适用法律。
三、双管齐下，强化依法行政行为
（一）用法律、法规规范行政行为政府工作人员身份具有双重性，既是人民的公仆，同时又是人民建设新社会的领导者，手中的权力本质上属于人民，同时这种权力又主要通过政府工作人员来行使。行政领导权力也具有双重性：一方面领导者的权力是通过法律赋予、确定的，“权力法定”是现代法治社会的一条重要原则；同时，“权力定法”又是现实生活中的客观存在，领导者依据手中的权力在制定和执行着法律。所以，从“权力法定”的意义上讲，行政领导的行为是一种依法行政行为。但“权力定法”的现实又使行政领导行为存在利用和践踏法律的可能。因此，无论是做抽象行政行为还是具体行政行为领导都应当用法律规范干部行为，具体行政行为中特别应当注重行政程序合法，落实行政执法责任制和错案追究制。当前，我国已经加入WTO，我国政府的行政行为必须符合WTO的有关规则，因此，领导干部从法律上规范行为，把领导行为纳入法制化轨道，才能从根本上解决有法不依的问题，切实保证依法行政，这也是消除一些腐败现象的有力措施。
（二）严格监督机制，保证依法行政依法办事
失去监督的权力必然导致腐败。各级组织要对领导干部加强监督，领导干部应自觉接受监督。在实施监督的过程中应做到以下方面：一是厉行执法责任制。实现执法权法定化、执法责任明晰化、执法行为规范化、执法检查经常化、监督机制完善化，促进执法责任到位。特别在行政许可、行政检查、行政处罚、行政紧急处置、行政强制执行等环节，都必须依法办事，哪一个环节都不能出现盲点。二是提高行政执法公开性。坚持公正、公平、公开的原则，主动接受人民群众的监督，坚决纠正和制止有法不依、执法不严、违法不究、以罚代管、以罚代刑等行为。对执法犯法、以权谋私、敲诈勒索、贪赃枉法等人和事坚决予以惩处。三是把行政机关的内部约束机制与党的监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用，使内部监督与外部监督结合起来，形成严密有效的监督网络。特别应加强对工商、税务、城建、公安等重点执法部门的监督。
四、强化组织措施，推动依法行政、依法办事
（一）系统学习社会主义法治理论和法律知识，提高自身法律素质领导干部要通过进行系统的社会主义法治理论和法律知识的学习，提高自身法律素质，党委政府要充分利用党校、行政院校、大专院校等教育资源，有计划地、分期分批地对有关领导干部进行较系统的法治教育，特别要充分发挥行政院校在培训公务员方面的重要作用。机关、企事业单位可聘请市内外专家定期举办法制讲座，形成制度，长期坚持。
（二）多种形式更新法律知识，提高依法管理事务的能力和水平领导干部要采取多种形式进行法律知识更新培训，以提高自身依法管理事务的能力和水平，以适应新形势发展的需要。知识是素质的基础，熟悉和正确运用本职工作相关的法律知识，具备运用法律手段实施行政管理的相应能力，已成为领导干部在新时期胜任领导职责的必备素质。特别是有关WTO的法律规则，机关、企事业单位的所有领导干部都应抓紧进行学习。
（三）要将领导干部学法、用法同提拔使用考核挂钩组织人事部门要把具备一定法律素养作为提拔任用干部的条件，将领导干部学法、用法同提拔使用考核挂钩，与此相联系，备级领导干部在提高自身综合素质中应同时注重提高法律素质。目前，吉林省已率先实施了领导干部任职法律资格制度，效果很好。
