3.1制度变迁理论
在运用制度变迁理论进行研究之前，有必要对涉及制度变迁的两个相关概念做一些解释。从最一般的意义上讲，制度可以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则，因为制度由一个个制度安排构成，所以一个特定制度安排不均衡就意味着整个制度结构不均衡。制度安排的定义是管束特定行动模型和关系的一套行为规则。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。制度安排是获取集体行动收益的手段。当一种制度安排不符合社会中各种群体的利益时，就会产生制度变迁的需求。制度变迁有两种：
强制性制度变迁和诱致性制度变迁。
——强制性制度变迁。因为制度安排是一种公共产品，而“搭便车”又是创新过程所固有的问题，国家干预可以补救持续的制度供给不足。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与强制性制度变迁需要由政府命令和法律引入和实行相反，诱致性制度变迁必须由某种获利机会引起，这种获利机会是在原有制度安排下无法获得的。
——诱致性制度变迁的动力。在现有的制度安排下，当相关群体无法最大化其利益时，就会产生对新制度安排的需求。当这种需求足够强烈并且相关群体通过行动产生的新制度所带来的外部性不是很明显时，相关群体就会有足够的制度变迁动力，则新的制度安排将被创造出来。这就是诱致性制度变迁动力学的核心思想。许多制度安排是紧密相关的。一个特定制度安排的变迁会引起其他相关制度安排不均衡。建立一个新的制度安排是一个耗费时间、努力和资源的过程。某些制度安排从抽象的理论观点看可能是有利的，但由于它与制度结构中其他现行制度安排不相容，因而是不适用的。在制度变迁过程中，大多数制度安排都可以从以前的制度结构中继承下来。
在现实的经济运行中，具体的制度安排总是“嵌在”一定的制度结构与环境中。因此，要对我国担保行业管理制度市场化变迁制度需求原因作分析，就应该从构成该项制度依存环境的制度结构与环境变化入手。
3.2担保行业制度的变迁
一般可以认为，我国中小企业信用担保体系的发展经历了三个阶段。
1992－1998年是探索阶段。这个阶段的主要特点是：政府给予一定的财政资金承担中小企业担保的可担保部分。尽管如此，由于国有银行处于卖方市场，而地方性银行和非国有银行规模十分有限，基本上还是政策性担保机构一统天下的局面，银行业尚未形成竞争机制，故使得担保作用无法有效发挥。
1998－2001年为积极推动阶段。在这个时期，我国国内扶持中小企业发展的信用担保体系正式全面启动。以1999年6月14日以国家经贸委《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》为标志，《指导意见》规定，中小企业担保试点的模式可以用“一体两翼”来概括。“一体”即城市信用担保，“两翼”指由省级再担保和国家级再担保（信用保险）组成全国中小企业信用担保体系。2000年8月24日，国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见决定》，这使得各地中小企业信用担保机构真正发展起来。2001年3月，财政部和国家税务总局又分别下发了有关信用担保体系的风险管理和免税规定，这使得我国中小企业信用担保体系开始进入制度建设和组建信用再担保机构阶段。
2002年至今，为逐步规范发展阶段。2002年4月，财政部、国家经贸委和中国人民银行联合下发了关于进行全国信用建设的条例。同年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会通过了《中小企业促进法》，明确规定县级以上政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系，为中小企业融资创造条件，并同时出台了信用担保管理办法。
3.3不同主体的制度需求
由于制度需求主体和制度需求目的的多重性以及制度需求程度的不一致性和波动性，故制度需求的动力就会有强有弱。下面我们将从担保行业不同的利益主体来分析它们的这种制度需求。
3.3.1银行——渴望减肥
（一）化解存差
目前我国银行业存差现象严重。存差是指存款金额大于贷款金额，而贷差则刚刚相反。我国银行业在过去的贷差被认为是银行超经济贷款的反映，是造成经济过热的重要原因；而现阶段的存差又被认为是银行资金运用不充分、不支持经济发展的结果。一方面是中小企业嗷嗷待哺，另一方面国有商业银行却有大量资金无法贷出。据有关数据显示：工、中、建、交四家股改银行的资本充足率均超过了10%。中国人民银行21日发布的数据显示，2005年末我国金融机构“存贷差”达到9.2万亿元，占存款余额的32%。目前，全国各地均存在“存贷差”现象。根据《中国统计年鉴》
（2001）的数据，2000年国有商业银行系统贷款余额为99371亿元，存款余额为123804亿元，“存贷差”高达24433亿元。
（二）中小企业——战略重点
对于银行来说，对中小企业无论是惜贷还是信贷配给，都是情非得以的。银行又何尝不知，在我国经济结构中，中小企业是社会经济活动中最有活力的经济成分，中小企业信贷市场将是银行巨大的市场，它将带来巨大的物流、资金流，其中隐含着除信贷之外更大的金融业务。银行也清楚，随着中小企业的阶段性生成、成长、发展，不断向他们提供流动资金贷款、贸易融资信用证、固定资产贷款、现金流管理等满足小企业不同成长阶段的、全方位的金融服务，将是银行今后的业务重点。
同时银行自己也知道，银行在中小企业金融服务价格方面具有较大的主动权和溢价的空间，贷款利率通常可以上浮；而且一旦当业务发展到一定的规模，若能管理好，收益将稳定可观；如果银行具有较强的金融创新能力，还可以从中获得大量的中间业务收入。在传统银行业务空间已经收窄的条件下，大力发展中小企业金融业务是商业银行加快转型和业务创新的战略选择。现在，国有商业银行的改革正进行得如火如荼，这也要求银行的客户应从国有企业向中小企业转移。随着2006年底我国对外开放外资银行的准入大门打开，外资银行已经瞄准了中小企业的人民币业务，如依仗着丰富的金融理财服务经验，渣打、花旗、汇丰等外资银行已经开始在上海悄然布局，以夺取最优质的小企业客户。渣打已经明确将中国业务战略重点放在了小企业融资市场上。如何牢牢把握住中小企业信贷市场这块潜在的大蛋糕，这已经是我国银行业如何与外资银行竞争的战略问题。中国银行业的高层也表示中小企业金融服务蕴含着巨大的商机，同时也是中国银行业业务革新、摆脱单一盈利模式的重要途径，是全面开放后与外资银行一争高低的练兵场和实战场。
（三）呆账坏账——心有余悸
根据银监会公布的最新权威数据，截至2006年第一季度，境内商业银行（包括国有商业银行、股份制商业银行、农村商业银行和外资银行）不良贷款总额为13124.7亿元人民币，不良贷款率为8%。在2002年，安永会计师事务所估计中国银行的不良贷款总额为4800亿美元。最新的估计显示，尽管中国政府近期展开银行业的整顿措施，改善坏账问题，但中国银行业的坏账问题仍有恶化的趋势。据报道，导致坏账增加的部分原因是随着经济的强劲增长，贷款增速也加快。近年来，中国国内生产总值年均达到10%，中国发展缓慢的不良贷款（NPL）市场可能在2006年出现了增强势头。安永会计师事务所的调查显示，中国的银行业不良贷款实际已经达到9000亿美元，远远高于官方的预估。伦敦《金融时报》引述安永的调查报告指出，单是中国四大国有商业银行的不良贷款可能已达到3580亿美元，较中国官方公布的数据高出一倍。
近几年来，中国银行业总是与“坏账呆账”联系在一起。其原因错综复杂，既有体制、政策问题，也有银行业本身经营的问题。前几年，为了支持国有企业发展，银行的客户主要是国有企业。某调查反映，有些银行，为能挤进某个大项目或大企业，商业银行与大型企业根本没有谈判条件和资源，抵押担保要求被迫降得很低，而利率打折更是成为主要竞争手段，一般下浮5%～10%，加权平均年利率低于当前一年期贷款基准利率0.32个百分点。贷款的过度集中，导致了各家商业银行贷款期限与收益的错配。
一些大型企业长期贷款利率甚至低于某些中小企业的短期贷款利率，收益低于中小企业贷款。这样垒大户的结果是，银行资金成本高，而且随着国有企业改革的迅猛推进，释放出的大量的呆账坏账使有些中小银行元气大伤，对呆账坏账心有余悸。呆账坏账，已经成为银行的一大心病。虽然银行的不良资产中有很大一部分是国有大中型企业，但呆账坏账带来的却是扩散效应。银行对中小企业失去信任，贷款条件越来越严，手续越来越繁琐，最后的影响是对中小企业的贷款量不断萎缩。
3.3.2中小企业——渴望新的突破口
根据我国的一项调查，目前我国中小企业贷款要求的满足率只有50%左右（辛树人等，2001）。另据《中国私营经济年鉴》提供的数据，我国中小企业向国有商业银行借款，感到困难和很困难的占63.3%，感到容易的仅有14.6%，仅有42.8%的中小企业可以按国家规定利率向银行借到钱。一方面是中小企业的急剧发展，形成了对投融资的巨大需求，如深圳中小企业中仅科技型中小企业年资金需求量约1000亿元，而2001年深圳商业银行向科技型中小企业的贷款还不到250亿元。融资缺口巨大，供需矛盾突出，中小企业贷款难已成为一个困扰中小企业发展的关键问题。
一些高新科技类企业，面对现实信贷市场的歧视，只好不断寻求新的资金来源，如自发地组建民间企业联合会、民间信贷金融机构等来实现成员企业之间的贷款。但是由于这种民间的组织主要是基于民间信用，没有正式的制度约束，运行过程当中有许多不规范的地方。这也是有着强烈资金需求的企业在外部体系中，无法解决融资问题下寻找的一种次优选择。
有些企业具有很好的成长性和潜在的收益性，却由于暂时的现金流不足而无法正常经营，这些企业迫切需要一种新的制度安排来解决这时的资金流问题。特别是对于刚刚成立不久的高新科技类企业，其不愿意风险投资者注资稀释股权，按照融资优序理论的原则，债务融资是企业发展初期最优的融资方式。对于他们来说，一种新的制度安排是他们所真正需要的。
3.3.3担保机构——渴望名至实归
担保公司的产生是在银行与中小企业的融资囚徒困境博弈下个人理性导致的集体非理性的一种制度安排。担保行业的发展也是顺应一定经济发展形势而诞生的产物，其设立的初衷是以信息第三方的身份出现。经验表明，世界各国的很多担保公司正是以这种第三者的身份出现，对建立和维护信誉市场发挥了至关重要的作用——虽然它们所做的工作带有一定社会公益性——信誉市场的形成降低了违约的概率，也就是降低了担保公司的风险（许小年，2001）。在银行惧怕中小企业的信誉问题对担保机构严格的资本金的要求的约束下，致使担保机构更多地形同虚设。虽然这样有利于防范风险，但结果却违背了设立中小企业担保机构的初衷。
据不完全统计，目前全国担保机构总体放大倍率不足2倍，上海仅略高于1倍，远未达到5～10倍的政策许可范围。而发达国家担保机构的平均放大倍数在10倍以上，日本为60倍，美国为50倍。担保机构的信用杠杆作用不能得到有效发挥，造成本来就有限的担保资源严重浪费。
信用担保机构在与商业银行的合作中处于弱势地位，二者缺乏必要的风险分担机制。按照国际惯例，若贷款到期不能收回，贷款担保机构和协作银行都要按一定的比例承担责任，担保机构一般承担70%～80%左右，其余由协作银行承担（部分经济发达国家担保机构承担的责任比例：法国50%、日本50%～80%、德国50%～80%美国80%、加拿大85%）。而广东省以及全国的实际情况是，除政府出资的政策性担保机构和少部分商业信用担保机构外，信用担保机构基本上承担了全部的信贷风险。从理性经济人的假定出发，作为企业的担保机构，和其他商业企业一样，其经营的目标也是利润最大化。在当前担保业务规模小，担保费收入低的情况下，担保公司也希望通过一种新的制度安排来减小系统风险，扩大业务规模，实现企业化经营（于洪波，2005）。
3.4担保业——何去何从
3.4.1对于新模式的需求
当系统中的主体在现有的制度环境下无法最大化其理性目标时，那么这些主体便产生了对新制度安排的需要，即制度需求。制度的需求可以是外生的，也可以是内生的。前者可以称为强制性需求，后者可以称为诱致性需求。一种新制度的推行不能仅靠政府的强制性制度安排或相关主体的诱致性内生需求。上一节从担保行业中的三个主体出发讨论了对担保行业新模式的需求，接下来就担保行业的制度外部推动力进行一些说明。
中小企业的发展问题已经受到我国政府的重大关注。在法律环境方面，我国初步建立了以《合同法》、《民法》为基本法，以《担保法》为核心，以最高人民法院《担保法司法解释》为补充的担保法律体系。在政策环境方面，为规范担保行为，促进行业发展，国家及政府有关部门相继颁布实施了《中小企业促进法》、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》、《关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》和《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》等法律、法规和政策，目前正在研究制订《信用担保机构管理办法》和《担保机构会计核算办法》，旨在建立完善的监管体系，更好地推动我国信用担保业的健康发展。这些措施在规范担保行为、加强风险管理的同时，改善了担保行业的从业环境，拓宽了业务空间，促进了担保行业的发展。
近几年频频出台有关担保行业的制度，一方面说明了我们担保行业目前的各种制度体系还不是很完善，急需改进，但更说明了我国对于这个问题的关注以及对于改变现行不合理制度安排的需求的动力。
3.4.2导入新的力量
纵观世界一些国家或地区中小企业信用担保机构运行的概况，如日本、韩国、美国、中国台湾等都建立了比较完善的中小企业信用担保运行模式。虽然这些国家和地区的担保业运营模式比较成功，但并不意味着完全适合我国内地。因此，在对新模式的需求当中，应结合我国内地当前的实际。目前有人提出：在传统的担保行业三方主体的基础上，可尝试导入新的力量，来稳固这个信誉市场，重新架构整个担保框架。学术界和业界人士正在对一种新模式进行研究：导入风险投资者或企业的上下游关联企业，来为担保公司加固第二条信用防线。下面就对这种新模式展开一些探讨，具体的分析将在本书的下一节进行。
3.4.3构建新模式
第四方投资机构作为专业的风险管理机构，凭借独有的优势介入担保市场。这不仅可以拓展自身的发展空间，同时也可以在客观上获取在创业企业股权投资带来的增值。对于那些很有发展前景、产品很有市场潜力的中小企业来说，有了风险投资机构的后道防线大大提高了与担保公司和银行的谈判能力，增加获得贷款的可能性。对于银行来说，第四方机构和担保公司的双重信用担保防线说明了被担保企业的资信等级。对于担保公司来说，在与银行的谈判过程中，因为有创投机构的后道防线，大大提高了谈判成功的可能。对于第四方投资机构来说，有了某种条件性约束或承诺性约束，一旦企业的现金流出现问题、导致债务危机时，银行贷款到期若无法偿还，这时投资机构就会挺身而出，而企业也乐意接受。从而，投资机构获得了企业的股权，达到了初始目的。
这样，由企业、担保公司、业界投资者、银行搭建的新模式就此形成。
其主要特点是打通了信贷市场和资本市场的渠道。业界投资者通过资本性注资而实现股权控制，企业与银行在信贷市场实现资金的融资，而担保公司作为信息提供的中介，在两个市场之中充当中介者的作用。故我们将这种将两个市场联系在一起的模式叫“桥隧”模式。
