三、第四点计划的演化
尽管历尽曲折，第四点计划终于得以立法，并组建了专门的执行机构——技术合作署。然而，由于第四点计划的立法本身具有相当大的模糊性，并且在立法过程中，不同利益集团对第四点计划有不同的理解，这就决定了第四点计划在实施过程中不可避免地要遇到这样或那样的问题。而且，在第四点计划立法过程及技术合作署建立过程中，国际形势发生了很大的变化，迫使美国政府对其外交政策不断做出调整，像第四点计划这种在对外政策中易被忽视的援外项目，自然会受到来自多方面的冲击。上述情况对刚刚走马上任的技术合作署署长亨利·贝奈特而言无疑是巨大的挑战。
应该说，贝奈特是技术合作署的合适领军人物，他的知识、经历和特长是杜鲁门总统看重他的主要原因。在接受这一职务之前，贝奈特作为政府官员曾经在海外任职。1945年，贝奈特作为美方的代表之一参加了在加拿大魁北克召开的粮食与农业组织的第一次会议，会议的主题是讨论战后欧洲的农业复兴问题。1949年，他代表美国占领军参加了在德国的农业调查团。1950年4月，他出任埃塞俄比亚政府顾问，按照美国农业学院的模式在埃塞俄比亚组织农业培训中心。上述经历使得贝奈特对技术合作署的职责有着清醒的认识，并与杜鲁门总统提出第四点计划的初衷相当接近。他认为，根据杜鲁门总统的就职演说及美国国会的授权，技术合作署的主要职责有以下几个方面：
第一，根据国会的《国际开发法案》，在不发达地区执行基本的技术合作项目。所谓不发达地区包括那些年人均收入低于250美元的国家。
第二，基本技术合作项目应该是长期项目，它计划通过数年的增加粮食产量、提高健康和卫生条件、发展基础设施、发展职业教育以及其他类似的措施，为最终的经济发展打下良好的基础。
第三，第四点计划的技术合作项目基本上是一种传授或展示的项目，即通过专家直接面向不发达地区的公众展示美国的先进技术。贝奈特认为，对所有不发达国家而言，一个共同的根本的问题是，在粮食生产方面不能做到自给自足。解决这个问题的最佳途径不是提供大量的赠款或剩余农产品，也不是提供农业装备，而是帮助不发达地区的公众在他们能够理解和操作的范围内对农作物品种和管理方法进行简要的改进。贝奈特预言，这种简单的改进可以使当地粮食产量提高两倍甚至三倍。【40】
然而，即使在国务院内部，贝奈特的观念也难以得到大多数官员的认同。对国务院的那些官员和专家而言，他们更热衷于像马歇尔计划那样的大规模的经济援助项目。而且，随着NSC68文件的逐步实施，他们认为，扩大第四点计划的规模已经势在必行，也只有扩大后的第四点计划才能在不发达地区产生立竿见影的效果。艾奇逊本人将贝奈特的想法讥称为"天上的馅饼"，他甚至暗示，将第四点计划定位为长期项目，对美国阻止共产主义在亚洲的扩散的计划并无帮助。【41】可以说，当时美苏冷战的大环境，使得第四点计划不可能像当初设计的那样顺利实施，给第四点计划带来第一次冲击的就是NSC68号文件。
实际上，在第四点计划尚处于立法听证阶段时，杜鲁门政府就已经在重新设计美国的外交战略。1950年4月，由美国国务院和国家安全委员会共同起草的NSC68号文件出笼，并提交各相关部门讨论。NSC68号文件在夸大苏联军事威胁的前提下，提出了全面的对苏冷战战略。该文件在谈到不发达地区的情况时提出："按现在的考虑，第四点计划和其他的援助计划将不足以补充对这些国家的努力，以发展有效的体制，进行行政管理，使经济达到充分发展的程度"。针对这一情况，美国应该"加紧步伐……援助那些能够并愿意为美国安全做出重大贡献的国家，促进他们经济和政治的稳定，加强他们的军事力量"。此外，"美国必须按照总的战略计划，在不严重损害本国作战需要的前提下……适当增加经济援助计划，确认有必要继续执行这类计划，直至达到目的。"【42】
几乎与此同时，杜鲁门总统任命前陆军部长戈登·格雷（Gordon Gray）为总统特别助理，负责研究美国的对外经济政策，以保证美国的对外经济政策能够"最大限度地增强我们以及世界上其他自由国家的经济实力。"【43】经过8个多月的研究，以格雷为首的委员会于1950年11月10日完成了"关于对外经济政策呈总统的报告"。格雷报告出笼时，朝鲜战争已经爆发了4个多月。这个报告从经济角度对在新形势下如何贯彻NSC68号文件进行了分析。报告在谈到不发达地区的情况时指出："大多数不发达国家经济停滞、政治动荡、极端贫苦，构成了对世界其他地区日益增长的危害"。因此，"这些地区的经济发展和进步已经成为当务之急，这不仅是为了他们自己的福利，而且是为了所有自由国家的安全和富足"。报告建议，美国"目前在不发达地区的技术援助计划应当扩大规模并使它更有成效……有必要制订一项可行而有效的计划，它将要求在若干年内，每年提供5亿美元的援助"。报告还建议："为了执行对外经济计划，改进我们的方法和机构是同样重要的……随着对外经济政策重要性的日益增加，它的复杂性也相应增加了……但目前我们对外经济政策的各个不同方面的管理分散在政府各个部门……而更为集中的管理将能获得更高的效率和更大的成效。"为此，报告建议组建统一的对外经济机构，集中管理各项援助计划。【44】
杜鲁门总统"完全赞同"格雷报告中对美国对外经济政策基本目的的分析，并十分欣赏格雷报告中关于不发达地区的论述和分析。收到报告的第二天，杜鲁门总统便要求国际开发咨询委员会主席洛克菲勒，根据格雷报告中所提出的对不发达地区的政策和建议，就第四点计划的"形式和规模"，尽快提供具体的方案。【45】这一时期爆发的朝鲜战争，使得美国对外政策的调整力度开始加大，一切现有的计划都要按照防务要求重新予以考虑。1950年底，美国国家安全委员会为美国对外援助重新定调，它于12月14日提交的"关于美国国家安全目标和计划"的报告中指出：对外经济援助应只"限于能实现三个广泛的目的：（1）提供资助以促进生产，并协助分配直接用于防务的重要物资；（2）协助加强盟国的防务活动；（3）帮助那些预期可以成为自由世界朋友的政府赢得本国人民的信任与支持，并以此作为其民族独立和政治稳定的基础。"【46】
在格雷报告和国家安全委员会文件的基调下，国际开发咨询委员会的报告也不可能有什么突破。1951年3月7日，洛克菲勒向杜鲁门总统提交了题为"进步中的伙伴"的咨询报告。IDAB的报告表示完全赞同格雷报告，并进一步提出"促进不发达地区的经济发展和提高其民众的生活水平对我们自身的防御是至关重要的"，美国对外经济政策"必须寻求加强将自由人民联系在一起的合作纽带。"【47】该报告还提出，为了最有效地利用美国的力量并避免浪费，应该"尽快将美国政府的对外经济活动集中并统一到一个总的机构中，该机构由直接向总统汇报的单一管理者领导。这一机构的名称可以叫‘美国海外经济署’（The United States Overseas Economic Administration）"。这一新机构将囊括现在经济合作署、技术合作署和美洲事务协会及其他涉及对外经济活动机构的功能。【48】这是继格雷报告后，第二个具有官方色彩的、主张将美国对外经济援助项目合并到一个机构的文件。
IDAB的报告发布后不久，又有两家智库的报告——分别是布鲁金斯学会（The Brookings Institution）发表的《外交事务管理与海外工作》报告和经济发展委员会发表的《北大西洋安全的经济方面》报告。就第四点计划而言，这两家智库的看法非常接近，前者主张将技术合作署合并到经济合作署中，后者则希望所有对外经济援助项目由经济合作署统一管理，或者成立新的、统一管理对外经济援助的机构。
很明显，无论从美国政府内部还是从当时的舆论来看，刚刚成立的技术合作署的存在似乎并没有多大的必要性，这种氛围对技术合作署的工作显然是不利的。更为糟糕的是，美国国务院内部一些有影响的人物认定，根本不可能将技术合作署作为实现国务院政策目标的工具；而且，尽管名义上技术合作署隶属于国务院，但固执的贝奈特实际上直接受总统的领导。因此，这一部分官员倾向于抛弃技术合作署这一负担，将技术合作署的重要职能转移到经济合作署中。1951年4月5日杜鲁门总统给国务卿艾奇逊和经济合作署署长威廉·福斯特（William C.Foster）的信，更是增强了国务院内部持这一立场的官员的信心。杜鲁门总统在信中谈到1952财政年度的对外援助计划时表示，经济合作署"负责实施国会授权的、对东南亚和近东国家的经济援助项目。此外，经济合作署还应负责诸如此类的特殊援助如……对印度的粮食项目"等等。【49】他们认为，杜鲁门总统信中所表述的可以解读为将"第四点计划在东南亚和近东的全部工作转移到技术合作署。"【50】果真如此，技术合作署的职能范围只剩下北非的欧洲属地和拉丁美洲，而拉丁美洲的技术合作项目又由IIAA负责管理。这意味着技术合作署将消失，其功能将转移到经济合作署。【51】
上述观点在国务院内部颇有市场。如对美国亚非政策制定较有影响，负责近东、南亚和非洲事务的助理国务卿乔治·麦克琦（George C.McGhee）就赞成第四点计划的功能转移到技术合作署。他认为，将第四点计划的功能转移到经济合作署，使"技术援助成为整个对外援助努力的一部分，可以利用独立的基金"；而且，可以避免在美国政府内部形成"两个做同样事情的具有竞争性的机构"。对国务院而言，第四点计划所从事的，"对于援助项目而言最基本的买、卖和建立拖欠信托等"，这些功能并不适合国务院工作的特点；在这种情况下，如果不能保证第四点计划在每一个细节都成功的话，"国务院将把来自对手的所有责备揽于一身"；从另一角度看，如果国务院没有雇用国会及其他部门所希望的人选，又必然会招致其对国务院不利的反应；而且，将第四点计划保留在国务院，还要使国务院承担起"向国会申请经费的全部责任。"此外，从效果上看，由于第四点计划经费少，而项目又过于分散，因而难以采取主动行动，也难以取得较为明显的效果。【52】
当然，国务院内部对第四点计划地位的看法也不尽一致，也有一部分官员支持将第四点计划继续留在国务院。在联合国经济与社会事务办公室（The Office of United Nations Economic and Social Affairs）担任主任的卡茨辛格（Kotschnig）认为，第四点计划与一般的经济援助项目不同，它不适合与其他对外经济援助项目混杂在一起。首先，美国的大多数经济援助项目是为军事计划提供经济支持的，将第四点计划的技术援助项目与之混杂在一起将会湮灭第四点计划的人道主义色彩。其次，第四点计划作为一个长期的项目应该存在于一个"永久的部门中，而不能转移到短期的应急机构中"。第三，由于第四点计划"基本上是一个以提高生活水平为目的的自助项目"，而经济合作署从事的援外活动主要是"直接与军事援助有关的拨款援助"，这两者之间"有着本质完全不同的工作基础"。第四，如果将第四点计划的功能转移到经济合作署，将会直接冒失去很多对美国和不发达地区民主国家的同情者的危险，而且会降低国务院在美国外交中的地位和作用；而且，由于经济合作署的政治和军事倾向，势必会影响到与联合国及其他国际组织在技术援助方面的合作。【53】
贝奈特本人也意识到技术合作署存在着为人所诟病的问题，特别是组织机构的低效率。但贝奈特也有自己的无奈，因为美国对外援助项目的确定与执行属于多个政府部门，技术合作署最初只是被定位为"一般管理者"。在上任之初，贝奈特就意识到第四点计划存在着"责任过度分散"的问题，他抱怨说："在国务院内部，技术合作署与各地区司局共同负责详细的开发计划与项目，以及实地的一般指导。而招募专家、使已经批准的项目启动、对实地工作进行技术指导的责任则由12个共同参与的联邦机构一起决定"。贝奈特认为，"责任分散"是造成工作效率低下的主要原因。为改变这种状况，同时也为了降低来自国务院内部及其他方面的批评，贝奈特提出了重新改组第四点计划的设想，重点改变过去"责任分散"的状态。他在向副国务卿詹姆斯·韦伯（James E.Webb）提交的备忘录中建议：国务院负责各地区事务的各司局对决定涉及该地区的美国基本政治、经济政策及目标，对与该地区国家的合作项目负主要责任，但应该给技术合作署"项目开发的主动权以及执行已批准项目的相对自由"。【54】也就是将确定一个国家开发项目的决定权和执行权统一集中到技术合作署。贝奈特还建议，在拉丁美洲从事技术合作项目的美洲事务协调委员会应该更为紧密地与技术合作署结合在一起。
贝奈特的建议得到了职员管理委员会（The Management Staff）主任赫尼曼（Heneman）的支持，这个委员会建议对目前的第四点计划管理体制做必要的调整，为技术合作署提供更大的权限，以便更为有效地管理参与第四点计划的美国政府机构。【55】
对于将第四点计划的功能转移至经济合作署的说法，贝奈特认为，国务院的官员是在错误地解读总统的信件，他不相信总统"打算把技术合作署留在国务院，而把它的大部分活动转移到经济合作署"，而将技术合作署的管辖范围局限于北非已独立的国家及拉丁美洲（在拉丁美洲的大部分技术合作项目还要通过美洲事务协调委员会），因为这很难向国会解释。【56】
然而，总统并没有满足贝奈特的期待，甚至让他有一点失望。杜鲁门总统没有澄清他信件的意图，公开表示对技术合作署的支持，相反，在1951年5月24日给国会的关于共同安全计划的特别咨文中，他不仅称赞经济合作署促进其他国家实现经济复兴的工作是"富有成效的"，甚至明确表示"正在考虑这个问题，即在经济合作署管理其他对外经济援助项目期间"，将第四点计划等项目的管理"转移到经济合作署是否更加可取。"【57】显然，在当时的政治氛围中，杜鲁门总统已经难以捍卫第四点计划的长期安排。而且，他也不想如洛克菲勒报告所建议的，再建立一个新的统筹所有经济援助的政府机构。在这样的情况下，利用现有的经济合作署管理所有对外经济援助就成为他的最佳选择。所以，杜鲁门总统暗示，他并不反对技术合作署与经济合作署的合并。
不过，杜鲁门总统也不能确定，将第四点计划转移到经济合作署的想法能否得到国会的支持，最后，他决定将这个问题交给国家安全委员会研究决定。【58】当时，美国主流媒体对第四点计划的命运已不抱太大的希望。《华盛顿邮报》总结说："杜鲁门政府繁殖了大量的孩子，在我们看来他们中最好就是第四点计划，却正面临着成为弃儿的危险。"【59】
然而，随着技术合作署离开国务院的可能性的增强，技术合作署对国务院的重要性却得到国务院内部重要决策人物的认可。一方面，技术合作项目可以作为国务院推行对外政策的重要工具；另一方面，在新制订的共同安全计划中，用于第四点计划的经费有了大幅度的提高，对发展中国家的吸引力肯定会加大。尽管国务院里很多重要官员并不欣赏贝奈特的思想和行为方式，但要避免技术合作署被合并到经济合作署，就必须支持贝奈特的计划。在这种情况下，国务院对技术合作署的态度发生了重大转折，并开始为技术合作署同经济合作署争夺活动范围。在同经济合作署的会谈中，副国务卿韦伯强调："在任何一个国家都应该只有一个美国机构管理经济和技术援助。"他认为，经济合作署和技术合作署责任的划分应该基于"特定国家和地区所计划项目的性质，如果这个项目是以资本开发为目的的，包含大量经济补贴援助，同时在一个国家或地区的全部项目中包含一部分技术合作，那就将由经济合作署负责管理；相反，如果在一个国家或地区的项目基本上是由技术合作类构成，那就将由技术合作署负责管理"。经过与预算局和经济合作署署长福斯特协商，经济合作署和技术合作署按照韦伯提出的原则重新划分了活动范围：技术合作署的活动范围包括拉丁美洲、阿拉伯国家、利比亚、以色列、阿富汗、斯里兰卡和尼泊尔，较以前有所增加。【60】
稍后，技术合作署又得到了国家安全委员会的支持。国家安全委员会在接到总统有关合并技术合作署和经济合作署的建议后，对两者合并的利弊进行了较为充分的论证。该委员会认为，在目前情况下，"第四点计划不应该从国务院转移到经济合作署。"一方面，一旦将第四点计划与其他对外援助项目混合在一起，会被"外国政府和人民认为是美国防御计划的附带物，目的是促进国外战略物资的开发与生产，这将使第四点计划失去其大部分政治和心理成效，并被怀疑为披着华丽外衣的殖民主义……因而，重要的是避免第四点计划的目标被认为是从属于其他对外援助计划目的的风险，同样还要尽可能避免公开暗示第四点计划与军事和战略物资生产之间的关系"。另一方面，"执行总统第四点计划的立法是永久立法，而经济合作署项目则一直被认为是暂时的"，"将第四点计划的管理置于国务院将凸显其作为美国对外政策的一个长期的要素，与其他有时间限制的计划、与防务方面的努力之间的区别。"【61】
这样，在美国政府内部，就第四点计划的管理问题，形成了两种截然不同的意见。在没有一种意见占据绝对上风的情况下，技术合作署得以暂时留在国务院。
在稳定技术合作署地位的同时，技术合作署对其自身也进行了重组。前已述及，在实施第四点计划的过程中，技术合作署面临的最大问题就是其相对较低的效率。而这一问题的出现又源于其"一般管理者"的角色定位，作为一般管理者，技术合作署主要是居间协调其他美国政府机构如农业部、商业部、联邦安全机构等参与第四点计划。技术合作署将资金分配给参与第四点计划的美国政府机构，由这些机构负责招募技术人员并派遣他们到实施技术合作的领域，管理这些项目，并向雇用他们的政府机构提交工作报告。这种管理模式显然是难以令人满意的。一方面，它导致了"一系列功能互不相干的项目，而不是一个真正的综合的国家项目；另一方面，由于参与的政府机构坚持在华盛顿总部对那些实地项目提供后勤方面的支持——提供薪水、购买物资、旅行等，导致在实地工作的技术人员对诸如项目预算、项目实施的具体位置、向他们提供的物资的状况、个人的行为等一无所知。"【62】
1951年秋天，贝奈特迈出了重组第四点计划的第一步。重组的重点是将分散在其他美国政府机构的管理权限集中到技术合作署，即对第四点计划由以前的间接管理转变为直接管理。参与第四点计划的美国政府机构在实施具体项目时，如在招募美国技术人员、培训国外技术人员时成为技术合作署的分支机构。
贝奈特重组第四点计划的第二步是在每一个东道国设立一名技术合作主任，负责指导在该国的所有关于第四点计划的工作。所有为技术合作项目工作的美国技术人员、参与技术合作项目的其他美国政府机构，都要接受在该国的技术合作主任的领导。
尽管贝奈特对第四点计划的重组也遇到了一些阻力，但他得到了国务院大部分重要官员的支持。【63】这样，到1951年底，对第四点计划的重组工作基本上按照贝奈特的思路完成了。而且，美国国会也加大了对第四点计划的投入，1952财政年度对第四点计划的拨款达到了1.4亿美元。欣喜之余，贝奈特决定安排一场出访，以便在中东地区推行第四点计划。他计划访问的国家有埃及、约旦、叙利亚、黎巴嫩、伊拉克、伊朗等国。然而，在从巴格达飞往德黑兰的途中突遇暴风雪，飞机失事，贝奈特及其随从无一幸免。对刚刚起步的第四点计划而言，这无疑是一个巨大的损失。杜鲁门总统称其"死得不是时候，对第四点计划是一个不可弥补的损失。"【64】国务卿艾奇逊甚至认为，贝奈特的去世使得第四点计划的前景变得"模糊不清"。【65】
贝奈特遇难后，他的主要助手斯坦莱·安德鲁斯（Stanley Andrews）继任技术合作署署长。安德鲁斯曾经在意大利和德国的美国军政府中担任负责农业的文职官员，回国后在农业部担任顾问。技术合作署成立后，他成为贝奈特的得力助手。安德鲁斯在关于第四点计划的原则问题上与贝奈特持相同的观点，将技术合作署交给安德鲁斯，可以保证第四点计划的连续性。然而，与贝奈特的遭遇相类似，安德鲁斯上任伊始便面临着《1951年共同安全法》（Mutual Security Act of 1951）所带来的冲击，这也是技术合作署成立以来所受到的第二次较大冲击。
应该说，共同安全计划（Mutual Security Program）和《共同安全法》是格雷报告的产物，也是杜鲁门政府在冷战背景下加强对外援助的产物。1951年5月24日，杜鲁门总统向美国国会提出了关于共同安全计划的特别咨文，他强调，制订共同安全计划的目的是"把我们的各种对外援助计划合并在一起，包括《共同防御援助法》的军事援助、对欧洲的经济援助——当前主要目标是支持重整军备，以及在第四点计划观念下对不发达地区的经济援助"。除了"提供军事装备之外，这一计划还将向许多国家提供经济援助，这种经济援助将使受援国能够实施大规模的防务计划。"【66】根据总统的特别咨文，美国国会制定了《1951年共同安全法》，该法毫不掩饰地宣布，其宗旨是"通过授权对友好国家提供军事、经济和技术援助，以增强自由世界的共同安全、个别防务与集体防务，从而维护美国的安全并推进其对外政策"。【67】这样，《共同安全法》将技术合作署所从事的技术援助、其他经济援助及军事援助捆绑在一起，直接服务于美国的冷战战略。美国对发展中国家的发展援助从此进入了持续达10年之久的《共同安全法》时期。《共同安全法》的出炉引起美国外交界对第四点计划的争议，这次争议的焦点是第四点计划的范畴以及因之引起的第四点计划的理念问题。
这次发难的依然是国务院内部的外交官，他们认为，在《共同安全法》体制下，第四点计划尚未解决的最大问题是其"范畴的界定以及与其他美国对外援助活动相关的理念"，这导致了一系列问题的出现。首先，"第四点计划的非军事性质使得它更加难以与我们整个安全项目的其余部分（如在国外开发战略资源）实现充分的合作"。第四点计划强调其长期性，因而在实现"加强自由世界的紧急防务举措及涉及短期安排的政治目标"方面，难以发挥作用。其次，"过去常常支持第四点计划观念的理论与努力蒙蔽了一些人士，这些人对涉及共同安全署（Mutual Security Agency）和经济合作署经济援助的行政机关的建议感到不快。因此在一定程度上，行政部门作为一个整体一直是在自相矛盾地工作着"。再次，可能也是最为关键的，第四点计划不参与救助行动，也不参与应对突发事件。所以，"当情势紧急但与美国的防务关联又不十分紧密，不足以正当适用共同安全署的支持防务经济援助计划，它就留下了一个未解的难题。"【68】作为美国国务院唯一负责对外经济援助的机构，当突发事件及危机到来时，它总是面临着来自美国外交官员的压力，希望技术合作署能够"寻求授权和资金应对这些危机。"【69】
因此，部分外交官提出，最合理的选择是排除第四点计划目前的理念与原则，依据《国际开发法案》（如果需要就作出部分修订）作为美国在不发达地区援助计划的基本工具，"将经营范围扩大到足以维护我们在那些地区利益的所有事情"，而不必通过"机械地限定范围的申请。"【70】
1952年第二季度，围绕1954年第四点计划的财政预算再次爆发了激烈的争论，形成了四种相左的观点。
美国国会中有一大批议员认为："第四点计划应当主要由技术人员服务构成，但为了达到展示的目的，也有必要维持最低限度的资金和装备供应，对于目前技术合作署开展工作的35个国家而言，每年拨付大约5亿美元应该是足够的。"
而一些私人组织则希望："第四点计划不仅要利用技术人员的服务，还需要提供机器和装备，以便不发达国家在未来20年在发展自身经济方面能够取得持续进步。"他们要求连续10年每年为技术合作署提供10亿美元的预算。
在国务院内部，以负责经济事务的助理国务卿和负责近东、南亚和非洲事务的助理国务卿为代表，要求对印度、巴基斯坦、伊朗、以色列和一些阿拉伯国家提供持续的经济援助。他们认为，第四点计划每年要求的财政预算应该超过6亿美元。
只有技术合作署依然保持低调，无论是前任署长贝奈特还是现任署长安德鲁斯都坚持以下原则："财政拨款必须足以使之成为一个充满活力的项目，以便年复一年都能展示有意义的成果。但不能试图提供所需要投资的任何重要部分。"1952财政年度，技术合作署得到了1.27亿美元的拨款；1953年，它申请的是1.4亿美元；1954财政年度，它申请的是1.42亿美元。技术合作署估计，对它所开展技术合作的35个国家而言，每年1.5亿美元应该是足够的。【71】对于国务院内部一些重要官员的提议，安德鲁斯予以抵制，他警告说，如果按照部分国务院官员的要求申请财政拨款，将不可避免地会在国会引起消极的反应，"这可能成为新总统废除整个计划的借口。"【72】不过，技术合作署和国务院最终都做了一些让步。国务院决心要求"新的立法授权拨款，向一些特定的国家提供特别的经济援助，这些特别拨款也是由技术合作署管理，但被认为是短期性的，并且不是第四点计划的一部分"。【73】
不过，上述争论已经变得不那么重要，因为随着新总统的上任，对外经济政策调整已不仅仅是可能，而是势在必行。而且，艾森豪威尔总统对第四点计划之类的对外援助项目也没有多大兴趣。所以，在国会通过新的财政预算后不久，艾森豪威尔政府便"开始肢解杜鲁门最好的孩子"。【74】
可见，尽管第四点计划实施的时间并不长，大约也就是三年半左右，但它一直被各种争议所笼罩。究其原因，不外乎以下几个方面：
首先，第四点计划并不是杜鲁门政府深思熟虑的政策结晶，甚至可以说是一个偶然的产物，这使得它在一开始就没有一个非常明确的指导思想。前已述及，第四点计划只是杜鲁门总统在竞选成功后，为准备就职演说而仓促出台的。无论是负责对外事务的美国国务院还是杜鲁门总统本人，对如何实施第四点计划并没有一个确切的规划，只能在实施过程中，根据国际形势的变化和国内政治的需要去不断调整。值得庆幸的是，技术合作署的前后两任署长对第四点计划有着非常清醒的认识，并且两者看法也非常接近。这使得第四点计划在实施过程中能够尽可能排除来自其他方面的干扰，不致偏离"技术合作"的轨道。
其次，战后初期，美国对外经济援助政策，特别是对不发达地区的经济援助政策思路尚不清晰，对外援助机构更是叠床架屋，如参与对不发达地区经济技术援助的机构有经济合作署、技术合作署、农业部、进出口银行等，在这些机构背后则是不同的利益集团。出于对自身利益的考虑，每一个机构都试图按照自己的思路设计美国对不发达地区的经济技术援助，并希望将主导权掌握在自己手中。这不可避免地会引起不同机构之间，甚至同一机构不同部门之间对第四点计划管理权的争夺。
再次，第四点计划起步及实施的几年，正是美国不断强化对苏冷战的时期。NSC68号系列文件、格雷报告、共同安全计划等都是在第四点计划实施期间相继出笼的。作为美国对外政策的重要组成部分，美国决策者势必要求第四点计划与整个美国对外政策同步，因而，要求第四点计划调整其运行范畴的压力也在不断加大。
正是在这样的氛围中，第四点计划揭开了战后美国对不发达地区发展援助的帷幕。
