2.1政府作为统筹主体的依据
统筹城乡发展，是我国全面建设小康社会和推进现代化的基本发展方略。没有农村的全面小康，就没有全国的全面小康；没有农村的现代化，就没有全国的现代化。从“重工轻农”、“重城轻乡”到城乡统筹发展，是我国经济社会发展战略的重大转变。政府既是全国这一发展战略的决策制定者，也责无旁贷地是全国这一发展战略的组织实施者。
统筹城乡发展，是改变城乡二元经济结构的根本途径，是一场广泛而深刻的社会变革。它涉及经济、社会发展的方方面面，也必然会面临一系列需要统筹解决的全局性问题和矛盾。这就决定了只有政府才有能力协调、解决这些矛盾，承担起这个事关长远、大局的历史责任，同时，政府推动经济社会发展的职能本身，也要求政府必须承担起统筹主体的责任和职能。
统筹城乡发展，实质上也是我国收入分配与再分配和社会利益关系的大调整。解决“三农”问题，必须在城乡分配上向农村倾斜和扶持。这种倾斜和扶持，关系到全社会利益的重新分配，关系到全社会的效率、公平、和谐。只有政府作为统筹主体，才可能调节和协调好各方的利益，促进城乡共同富裕和全面小康。
统筹城乡发展，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，是完善社会主义市场经济体制的一项主要任务。我国目前市场发育程度较低，市场不完善，同时市场经济也必然会存在部分失灵。因而，就必须主要由政府承担起培育市场的职能，同时对市场进行必要的干预和调控，这才能为市场机制正常、有效地发挥资源配置的基础性作用创造良好条件，促进社会主义市场经济体制不断完善。
2.2制定统筹城乡发展规划
制定统筹城乡发展规划，是各级政府作为统筹主体的首要任务和职责。
2.2.1统筹城乡发展规划是一个新的规划门类
科学规划是科学发展的基础。统筹城乡发展，既涉及一个区域的经济社会发展战略、产业和城镇的发展与布局、实施对策，又涉及经济与社会、人与自然、不同区域等重大经济社会关系。这就要求首先要有一个指导思想上的统一，要有一个整体的、全局性的、战略性的谋划，而不是随意的、局部的、短期的考虑，这才能保证其科学、有效和健康发展。这个统一的谋划，就是规划。它是统筹城乡科学发展的先导、龙头和基础，必须充分重视和首先给予解决。
但长期以来，我国只有城市规划，没有城乡一体的规划。城市规划以城市为界线，根本不涉及农村，城乡分割的矛盾在规划上表现得十分突出。统筹城乡发展规划，把城乡统筹起来并以解决“三农”问题为重心进行规划，既不是城市规划，也不是城市规划所能代替得了的，它是一个崭新的规划门类。它根据科学发展观和统筹城乡发展的要求，根本转变以城市为对象的规划理论和方法，在规划理论和方法上自成体系。它主要为统筹城乡发展提供科学的指导和可操作的发展蓝图，而不是只停留在城镇建设窠臼上的，城镇与农村、城镇与产业、经济与社会分离的一大堆无谓的图表和文字。
2.2.2统筹城乡发展规划的内容
根据统筹城乡发展的要求，城乡统筹发展规划一般应包括的主要内容有：
（1）区域城乡资源、社会条件与环境分析。这是规划也是统筹发展的出发点。
（2）统筹发展的战略，即未来发展的总体设想。包括：发展地位、指导思想、基本原则、发展方向和发展定位等。这是规划首先应明确的总纲。
（3）经济社会发展的目标。这是对统筹发展总纲的量化规定。一般可分为总体目标和具体（子）目标或分阶段目标，并由反映城乡统筹的、经济和社会两个方面的一系列指标或指标体系来体现。
（4）经济社会发展的重点。包括：产业发展重点和主导产业的确定、社会公共事业发展的重点、城镇发展的重点、重大经济社会建设项目等。
（5）区域发展空间布局。包括：产业发展的空间组织与形式、城镇体系的空间格局、基础设施和公共服务设施的布局、环境保护与治理的空间构建等。
（6）城镇建设。城乡统筹考虑的城镇建设，应截然不同于以往为城镇而城镇的建设思路。它既是城镇自身的建设布局和城镇功能的建设，又是与工业化、农业产业化、城乡社会事业发展统筹兼顾考虑的建设，同时还包括了城镇管理的规划。
（7）规划实施的主要对策。它包括根据不同区域条件、不同市场及其变化和相关的经济与技术手段所确定的保障措施和相关政策。
统筹城乡发展规划应以上一级区域总体规划和同级土地利用规划为编制依据，并为后两者的修编提供依据。同时，也为同级的各项专门规划，如工业、农业、第三产业、城镇建设等规划提供依据。在现行规划体制下，目前统筹城乡发展规划大多由过去的城市规划设计部门制作，并基本沿用过去城市规划的理论和方法，普遍存在把统筹城乡发展规划等同于甚至服从于城市规划的倾向，这应注意加以修正。
2.3促进城乡经济社会协调发展
促进城乡经济社会协调发展，是政府作为统筹主体的主要职能。
2.3.1促进城乡经济协调发展
我国市场经济目前还不完善，统筹城乡发展仅仅依靠市场机制的调节作用，其现实作用不仅有限，而且道路也将是漫长的。为此，政府必须承担起一定的促进经济发展的职能。
2.3.1.1制定、实施促进经济发展的政策和制度
推动城乡经济协调发展，政府的经济职能主要应在于：
（1）制定、贯彻并实施有利于促进城乡产业协调发展的政策。主要包括：促进区域比较优势发挥；经济社会资源的引入、组合、扩展与调整；产业结构的调整与优化；主导产业或支柱产业的培育或壮大；工业化与农业产业化的互动推进等。
（2）制定、贯彻并实施有利于促进经济协调发展的配套政策。
（3）培育城乡统一市场，为市场机制正常、有效发挥对资源配置的基础性调节作用创造条件。
（4）建立和完善保障经济发展与推进经济转型所必须确立的、城乡协调的经济体制和运行规则。
2.3.1.2重中之重是支持农业和农村经济发展
促进城乡经济协调发展，必须重点支持农业和农村经济发展，解决好农业、农村经济落后的主要矛盾。其任务主要是：
（1）推动农业、农村经济平稳较快地增产增收。要求要加快农业、农村经济结构调整，既注重较快的增长速度，更注重增长的质量和效益。同时，正确把握农业、农村经济发展趋势变化，避免经济大起大落，实现又快又好发展。
（2）加大政府支持力度与激发农村内部活力相结合。既要认真贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大政府对农业和农村投入的力度，又要通过加强农村基础设施建设、加快农业科技进步、培育新型农民等措施，激发和增强农村自我发展、自我建设的能力。
（3）积极引导和支持农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。
2.3.1.3统筹调节经济利益关系
为了促进城乡经济协调发展，政府必须妥善解决统筹城乡发展中出现的利益矛盾。如征地产生的失地农民补偿、农地转用的利益分配。还要缓解、协调或提供必要补偿，解决好经济转型过程中出现的各种利益矛盾。同时，运用各种手段，努力消除由市场机会的不平等所造成的各种收入分配的不平等。
2.3.2承担公共产品的供给
公共产品是指那些为社会公众所共同享用、具有非排他性和非占有性的产品或服务，如道路交通、义务教育等。公共产品具有外部性，应当主要由政府来保障供给。
一方面，政府应承担起各种基础设施，如道路交通、供水、供电、邮电通信设施的供给。特别是，在统筹城乡基础设施建设中，应把基础设施建设的重点转向农村，把城镇的基础设施建设向农村延伸，大幅度增加以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的农村中小型公共基础建设的投入，切实加强农村道路、水利、饮水、能源等中小型基础设施的建设，加快改善农村经济社会发展的硬环境。
另一方面，政府还应承担起教育、卫生、文化、社会保障、环境保护等公共产品和服务的供给。鉴于长期以来的“重城轻乡”，城乡之间在这些方面的供给十分悬殊，尤其需要政府在统筹中加大对农村的倾斜，以加快缩小这些方面的城乡差别。
2.3.3营造发展环境
统筹城乡发展，需要营造发展环境。市场经济的竞争，从一定意义上来讲，就是发展环境的竞争。发展环境也是公共产品，需要政府承担起主要的营造责任。为此，应做到：
（1）不断优化政策环境。要围绕城乡统筹发展，搞好政策的出台前、制定中和出台后的科学、民主决策和认真贯彻执行。
（2）不断优化政务环境。通过进一步改进经济调节和市场监管方式，认真履行社会管理和公共服务职能，坚决实行政企分离，切实解决好政府“越位”和“缺位”问题，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。实践证明，营造发展环境的重点就在于政务环境的营造，在于规范化服务型政府的建设。
（3）抓好市场环境和法治环境建设。这主要是：应着重通过制度建设，形成竞争有序、经营规范的市场秩序和市场环境。建立和完善行政决策、权力制约、行政执法、行政监督的体制和制度，形成有利于促进经济社会统筹发展的法治环境。
2.3.4协调推进政治、文化、社会建设
统筹城乡发展，是在一定的政治、文化、社会环境和制度下进行的。必须把经济建设与政治、文化、社会建设结合起来，在坚持经济建设为中心的同时，协调推进政治建设、文化建设、社会建设。
2.3.4.1推进政治建设
发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。推进政治建设，是逐步缩小城乡差距的重要制度保障。为此，应加强和改善党的领导，加强社会主义民主政治建设，深化行政管理体制改革，加强社会主义精神文明建设。尤其是在农村，应通过改革切实加强基层政权建设，完善基层民主监督管理制度，建立健全村民自治机制。当前，重点应抓好村级民主制度建设，依法健全三项制度：一是村民委员会的直接选举制度，让农民选举自己满意的人来管理村务。二是村民议事制度。三是村务公开制度。
2.3.4.2推进文化、社会建设
推进文化和社会建设，是逐步改变城乡二元结构的客观要求，是统筹城乡发展的重要内容。应加快发展农村文化教育事业，提高农民医疗保障水平，逐步建立农村社会保障体系，努力缩小城乡差距。要千方百计扩大就业，尤其是扩大农民进城就业。促进城镇化健康发展，加快发展农村小城镇。加强城乡社会建设和完善城乡协调的社会管理体系，保障城乡人民群众生命财产安全，促进城乡社会和谐。
2.4实施反哺“三农”的财政政策
2.4.1加大中央和地方财政投入
2.4.1.1加大财政支农投入的必要性
长期以来，我国国民收入分配和再分配的非农偏向，是造成城乡差距的一个重要原因。加大财政支农投入，反哺“三农”发展，增加农民收入，是统筹城乡发展的要求，也是政府推进经济社会发展的重要职能。
随着农业税取消和农村税费改革逐步完善，农业剩余留在了农业而不再向工业提供积累。但在我国现阶段，工农产品“剪刀差”仍将在较长时期内存在，农业自身积累极其有限。市场经济的不完善，又使得社会资金和金融资本仍将主要滞留城市。要在这个现实矛盾和农业、农村长期投入不足的基础上加快“三农”问题的解决，调整政府的财政投入和政策性金融政策，加大政府的财政金融投入，就成为解决“三农”问题的主要动力。
经过20多年改革开放的物力、财力积累，尤其是随着我国东部地区工业化向中后期推进，我国事实上已开始进入工业反哺农业、城市支持农村的阶段，可以实行工业反哺农业、城市支持农村的方针。但工业、城市对农业、农村的支持也存在很大的地区差异性。在东部沿海省区和中西部个别大城市如成都这样的城市，工业、城市支持农村的能力已经具备。而在中西部广大地区，工业和城市发达程度有限，甚至在一定程度上还在继续从农业、农村中抽取资源、资金来发展城市和工业。这就是说，工业和城市反哺农业和农村只能是就总体而言的。由于我国工业和城市的发展及积累目前还比较有限，而有限的积累又主要集中到了财政尤其是中央财政，反哺“三农”也就主要落在了政府要加大支农的财政投入上。
2.4.1.2加大中央财政投入
近年来，财政支农主要依赖中央财政。从1998年实施积极财政政策以来，中央财政的支农投入增长较快、较多，占整个财政支农支出比重也较高。但比起发达和较发达国家来仍然差距巨大，如据世界经合组织的报告，我国财政对农业的补贴只占到农民收入的6%，而日本已达到58%，韩国占到64%。可见，中央财政还必须继续加大投入力度。
