第一节乡镇财政监督职能
财政是党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段，是国家政权活动的重要方面。财政监督是惩治和预防腐败的重要手段，具有治标与治本的双重功能。随着经济社会的发展和财政收支规模的扩大，尤其是近些年来政府部门预算、收支两条线、国库集中收付、政府采购等改革的推进，要求切实加强财政监督职能。
一、财政监督的内涵
关于财政监督的概念，学界有不同的理解。概括来说，大体有广义和狭义两种概念。广义的财政监督，是指国家在财政资金的筹集、分配和使用过程中，通过审核、检查、制裁等形式，依法对国民经济活动和各项业务实行的检查和督促。狭义的财政监督，有两种观点：一种观点认为，财政监督是指财政机关在财政管理过程中，依法对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策的情况以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项，依法进行的监督检查活动。
另一种观点认为，财政监督是指具有财政监督权的主体，对国家财政收支活动所实施的检查与监督行为，本质上来说是监督财政。
本书所指的财政监督采用财政部最新定义，即财政部门依法对单位和个人涉及财政、财务和会计等事项实施的监控、督促、调查、核查、审查、检查、评价、处理和处罚等活动，属于管理范畴。
（一）财政监督的主体
财政监督的实施主体是财政部门的所有机构和人员，不同部门肩负着不同的监督职能。乡镇财政部门作为最基层的财政部门，同样担负有财政监督的职能。
（二）财政监督的范围
根据我国现行财政管理体制和《预算法》、《会计法》、《行政处罚法》等相关法律法规的规定，财政监督的范围主要包括预算监督、税务监督、国有资产监督、财务会计监督、预算外资金监督和政府采购监督。其内容具体包括：
（1）各部门、单位预算编制、执行、调整和决算情况；（2）代征人代征税收和政府性基金以及税收退库情况；（3）预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付情况；（4）预算资金使用效益情况；（5）专项资金、政府外债、国债转贷资金的管理和使用效益情况；（6）国有资产产权登记、资产评估、产权界定、产权转让及国有股权管理、收益情况；（7）政府采购管理情况；（8）单位银行账户设立、财务会计制度执行和会计信息质量情况；（9）经济鉴证类社会中介机构执业质量情况；（10）法律、法规规定的其他监督检查事项。
乡镇财政部门对乡镇运转保障资金和乡镇各部门（公立学校、乡镇卫生院）的预算编制、执行、调整和决算情况负有监督职责；同时作为各项政府专项资金、强农惠民政策资金使用的最基层财政部门，要对资金管理和使用效益进行监督。
（三）财政监督机构
目前，我国财政监督体制包括中央财政监督和地方财政监督，机构设置包括财政部监督检查局、派驻地方专员办公委员会（省级没有派出机构）、地方财政监督检查局。有的省不仅有相对独立的财政监督检查局，还有专门的执法队。
（四）财政监督内容
财政监督的主要内容包括收入监督、支出监督、会计监督、金融监督和内部监督。
1.收入监督
收入监督中的“收入”主要针对按现行财政体制规定，属于本级财政的税收收入和非税收入。
收入监督的主要项目包括：
（1）税收政策的执行，主要检查是否按照税收政策要求及时足额征收，以及有无减免、缓征的行为；（2）税收的缴纳，主要检查是否按级次入库，有无混库行为；（3）非税收入的监管，主要检查是否按照政策范围、标准征收，是否纳入预算并实行收支两条线管理。
2.支出监督
支出监督又称财务监督，主要是对各单位银行账户的设置、对使用财政资金的单位执行财务制度和财经纪律以及国有资产的保值增值、对预算执行进度、对各项专项资金的使用效果以及各类重点支出（“三农”资金、社保资金和教育等）的保障情况等方面实施监督。
3.会计监督
会计监督主要针对会计信息质量、注册会计师和注册会计师事务所执业情况实施管理等。根据《财政部门实施会计监督办法》等相关法律法规的规定，财政部门实施会计监督检查可以采用下列形式：对单位遵守《会计法》、会计行政法规和国家统一的会计制度情况进行全面检查；对单位会计基础工作、从事会计工作的人员持有会计从业资格证书、会计人员从业情况进行专项检查或者抽查；对有检举线索或者在财政管理工作中发现有违法嫌疑的单位进行重点检查；对经注册会计师审计的财务会计报告进行定期抽查；对会计师事务所出具的审计报告进行抽查；依法实施其他形式的会计监督检查。
4.金融监督
金融监督主要是对各商业银行执行国家金融政策及日常业务实施监管，这主要是中央财政的职责，其依据是《金融企业财务规则》等有关规定。
为了加强对于依法取得金融业务许可证的非中央管理金融企业（城市商业锟行、农村商业银行、农村合作银行、信用社、新型农村金融机构、信托公司、金融租赁公司、财务公司、消费金融公司、证券公司、期货公司、基金管理公司、保险公司等）的管理，财政部于2010年6月印发了《地方金融企业财务监督管理办法》，加强对地方金融企业的财务监督管理，规范地方金融企业的财务行为，防范地方金融企业财务风险，促进地方金融企业健康发展。非中央管理的金融控股公司、小额贷款公司和融资性担保公司等从事金融性业务的其他企业的监督管理也比照执行。
5.内部监督
内部监督是指对财政系统内设机构及所属事业单位执行财政政策、财经纪律和财政管理活动情况实施的监督。目前我国财政监督工作的一个突出特点是“重外部监督、轻内部监督”，即重视对财政收入征收和财政资金使用部门的监督，却忽视对财政部门自身的监督。近年来，财政系统内部违法违纪问题时有出现，有些甚至触目惊心。应当说，这与财政部门内部监督不健全、不完善，缺乏约束机制有很大关系。
财政监督职能的转变
新中国成立至今，财政监督的机构设置和职责范围并不是固定不变的。
从2000年设立监督检查局以来，财政监督的内容发生了重大转变，主要包括：
第一，在监督理念上，从侧重企业财务收支的检查向加强预算执行情况的监督、全面促进财政管理转变，突出财政管理的特色。虽然审计部门也能对财政进行监督，但那是事后监督，财政部门自己的监督强调事前、事中的监督，贯穿于整个财政管理过程中。
第二，在监督内容上，从财政收入监督向覆盖所有政府性资金监督转变。尤其是对于乡镇财政来说，重点是财政支出的监督，包括最近几年越来越多的“三农”资金、社保基金、救济扶助资金等。
第三，在监督方式上，从注重事后专项检查向事前审核、事中监控和必要的事后检查有机结合的全过程监督转变。
第四，在监督目的上，从单纯重视收缴违纪资金的“纠错”型监督向预防型监督转变，重点在于完善制度，将可能J现的问题杜绝在体制之外。
第五，在监督发展方向上，从重分配、轻监督向预算、执行、监督三位一体转变，最终实现“相互促进、相互制衡”的目标。
乡镇财政监督的重点
（一）乡镇财政监督的要求
为适应落实科学发展观、统筹城乡发展的要求，逐步构建覆盖城乡的公共财政体系，切实发挥乡镇财政的作用，财政部发布了《关于发挥乡镇财政职能作用加强财政预算管理的意见》，重点从明确乡镇财政职能定位上，提出了乡镇财政监督管理的要求。其具体内容包括：
1.完善乡镇财政管理，做好农村公共服务
（1）乡镇财政管理方面
要健全乡镇财政预算制度，坚持量人为出、收支平衡的原则，科学合理地编制乡镇年度财政收支预算；要规范乡镇财政预算执行，深化“收支两条线”改革，稳步推进国库集中支付制度和政府采购制度；要健全乡镇基本支出定员定额管理，严格控制预算追加，切实增强预算的约束力；要按照政务公开的要求，及时公开预算及执行、专项资金分配和使用等情况，白觉接受社会监督；强化内部监督，实行内部轮岗制度。
（2）农村公共服务方面
要切实保障乡镇党政机构行政和社会管理等基本运转的支出需要。要适应统筹城乡发展的要求，增加农村基础设施建设，支持农业和农村社会事业发展，努力满足农村社会基本公共产品和服务需求。要加强和规范农村收费管理，坚决取消不合法、不合理收费，优化农村经济发展环境。
2.做好涉农补贴工作，认真落实惠农政策
要充分利用乡镇财政贴近农村、直接服务农村的优势，发挥乡镇财政在落实涉农补贴政策中的作用。
乡镇财政要会同有关部门认真做好涉农补贴对象的申报、认定、审核和公示等工作，确保符合条件的补贴对象全部纳入政策保障范围；要积极创新为民服务方式，对居民申请办理涉农政策咨询、补贴资金发放等服务事项实行“一站式”办结，努力为农民群众提供优质、便捷、高效的服务；要加强涉农财政补贴信息化管理工作，建立健全并维护好涉农财政补贴信息管理系统。
3.参与专项资金监督管理，提高资金使用效率
乡镇财政要积极参与专项资金的监督管理：对于列入乡镇财政预算的专项资金，要建立健全项目库管理制度，加强项目论证、立项、申报、实施等各环节的监督，严防截留、挪用、挤占专项资金的行为发生；对于上级财政部门直接管理、未列入乡镇财政预算的专项资金，包括农林水专项、农业综合开发、环境保护、土地开发整理、国际金融组织和外围政府贷款等，要建立上级财政与乡镇财政以及乡镇财政之间的信息沟通机制，保证乡镇财政全面掌握有关专项资金的政策、额度、项目要求等情况。
乡镇财政要加大对上述各类专项资金使用的监督检查和跟踪问效，及时将资金使用中存在的问题、项目实施效果等信息向上级财政部门报告。
4.加强财务监督，健全乡村理财机制
（l）要建立和完善乡镇行政事业单位财务管理制度，统一财务开支范围和标准，严格规范财务收支行为。
（2）要推行乡镇行政事业单位财务公开制度，建立健全民主理财机制，广泛接受社会监督。
（3）要加强乡镇国有和集体资产管理，建立健全资产购买、处置、登记和台账制度，做到资产实物管理与价值管理相统一，防止资产流失。
（4）要加强乡镇财务监督检查，及时查处违法违纪行为，严肃财经纪律。
（5）要建立健全村级组织运转经费保障机制，加大对村级财政补助资金的监督管理。
5.搞好队伍建设，提高乡镇财政管理水平
（1）要按照深化乡镇机构改革的要求，适应乡镇财政职能调整，加强乡镇财政建设，完善乡镇财政机构，合理确定乡镇财政编制。
（2）要强化干部队伍建设，着力提高财政干部综合素质，制定乡镇财政人员岗位条件和培训规划，选拔业务素质高、工作能力强的同志充实乡镇财政队伍。
（3）要推进乡镇财政信息化建设，加强业务学习，适应财政管理科学化、精细化的要求。
（4）要贯彻为民、务实、清廉的要求，加强反腐倡廉建设，落实“为国理财、为民服务”的财政工作宗旨，转变工作作风，提升乡镇财政干部的综合素质和工作能力，提高乡镇财政管理水平。
6.创新体制机制，为乡镇财政工作创造良好条件
要根据乡镇经济发展水平、税源分布等情况，区别对待，合理确定乡镇财政管理体制，妥善处理县与乡镇财政分配关系。
要完善省以下财政体制，加大转移支付力度，努力缩小地区间财力差异，逐步建立县级基本财力保障机制，为乡镇财政履行职能提供必要的财力保障，按照财政部《关于进一步推进乡财县管工作的通知》要求，深入推进“乡财县管”改革，建立符合当地实际的财政管理方式。
由此可见，乡镇财政的职能已经不再是以收人为重点，而是以提供农村公共服务、落实惠农政策和监督各项财政资金的使用为主要任务。围绕发挥乡镇财政职能，强化财政资金监管工作，在和部分地区、相关司局共同研究的基础上，财政部下发了《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》，进一步明确了新形势下乡镇财政的工作方向和工作重点。文件重点明确乡镇财政资金监管工作目标，对补助性资金和项目资金提出了具体监管要求，要求乡镇规范本级、村级资金和财务的监管，要求省、市、县指导和督促乡镇财政开展资金监管工作。
（二）乡镇财政资金监管存在的问题
随着近年支农、惠农政策不断增加，落实到乡镇的财政资金数量越来越大，使得乡镇财政资金监管存在的问题也越来越突出。
1.部分财政资金管理不规范
一方面，南于目前部分财政性资金的使用存在重复交叉、多部门参与其中的情况，乡镇财政部门难以对这些资金实现有效监管；另一方面，政策资金的拨付虽然都有专门的管理办法，但是专户开设过多，使乡镇财政部门管理起来也非常困难。
2009年度，四川省审计局在对13个扩权试点县财政决算情况的审计中发现，彭山等7个县未及时将耕地占用税等预算收入27804.59万元征收入库；5个县对上级下拨的专项资金安排使用不及时，沉淀项目资金达21271.69万元，部分项目资金已连续结转多年；10个县将专项资金14021.34万元挤占、挪用于补充工作经费、人员工资、奖励及平衡预算等；阆中等12个县将部分国土出让金收入、行政性收费收入等58085万元存放于财政、国资经营中心等开设的收入专户，未缴库纳入预算管理；有2个县将学校收费和代管资金作为预算收入缴库或税款预征，虚增一般预算收入2500万元。
